唐永亮：近年来冲绳基地问题：核心特征、利益博弈及其影响的历史使命
2026-09-11 14:14:04  来源：《东北亚学刊》  点击：  复制链接

　　战后以来形成的冲绳基地问题的核心特征是，冲绳归还日本后冲绳美军基地的性质由“占领式”转为“租借式”；日美冲三方博弈的基本政治构架没有发生本质变化，冲绳与日本本土之间存在结构性差别。2014年底翁长雄志当选冲绳县知事以来，摆出了与中央政府对抗到底的姿态。2017年至2018年底是新一届冲绳县知事选举前的最关键时期，尽管翁长雄志方面非常努力，但县内主要市长选举接连失利，“全岛一致”的舆论神话似乎被打破。然而，翁长的病逝，反而起到了凝集人心的作用，使边野古基地搬迁反对派的前自由党众议院议员玉城丹尼打败自民党、公民党、维新党和希望党共同推荐的候选人佐喜真淳，成功当选冲绳县知事。从总的形势看，由于中央政府支持派纷纷担任冲绳县内主要市的市长，自卫队在冲绳的防卫力量建设和边野古基地建设的步伐有可能加快。

　　冲绳基地问题，是因冲绳基地的存在和运营所伴生的占地问题、噪音问题、环境污染问题、美国驻军犯罪问题、基地归还和基地搬迁等问题的总称。冲绳基地问题缘起于二战后美国对日本的占领和改造。伴随着冷战的形成，冲绳基地不再是美日冲三方的问题，而被置于亚太政治格局中，是美国基于亚太战略的考量，实现既能控制日本又将其拉入并固定在同盟中的重要手段。在苏联解体、冷战结束后，美军冲绳基地在美国亚太战略格局中的地位不仅没有明显减弱，反而伴随中国的发展、美国亚太再平衡战略的实施，显现出日益重要的迹象。日本学者熊本博之认为，冲绳美军基地是规定冲绳人生活的一个巨大存在。在政治方面，冲绳特别是冲绳本岛内的政治中心就是美军基地。冲绳县内的政治势力围绕美军基地问题分为保守和革新两派，两派政党选举口号的焦点就是冲绳基地问题。[[1]]在思想意识方面，认为冲绳战役和美军统治时代剥夺了冲绳人生活空间而建造起来的美军基地，使许多人时常联想起战争期间的那段苦难历史。在现实生活中，一方面美军士兵所制造的事件和事故、美军飞机制造的噪音和坠落事件，给冲绳人的日常生活造成不安；另一方面，美军基地的存在又给冲绳人带来巨大经济利益。二战以后，在不同时期，基地问题的表现形式和重点内容有所不同，21世纪10年代之后普天间基地搬迁问题显现得尤为突出。

　　2013年时任冲绳县知事的仲井真弘多背弃竞选宣言，用基地补充金换取边野古施工许可证，使他失去了冲绳民众的信任，在2014年底举行的冲绳县知事选举中被反对普天间基地搬迁至边野古的翁长雄志打败。翁长自当选冲绳县知事后，摆出与中央政府对抗到底的姿态，直至2018年8月病逝。厘清翁长就任冲绳县知事以来围绕冲绳基地问题的日美冲三方政治博弈，对于讨论未来冲绳的政治生态是必要的前提。本文将在剖析冲绳基地问题核心特征的基础上，分析2014年以来围绕冲绳基地问题上的日美冲三方博弈过程，进而讨论其对冲绳未来政治生态及周边安全的影响。

　　一、冲绳基地问题的核心特征

　　对于冲绳美军基地问题的本质，学界做过一些讨论。有学者从结构论的视角出发，认为美军的存在是冲绳问题特殊性的一大原因。[[2]]有学者认为，《日美地位协定》是冲绳基地问题的法理根源。[[3]]也有学者从功能论的视角出发，认为“冲绳问题的本质是日本的国家定位以及如何实现国家定位的问题”。实际上，“冲绳问题背后所讲述的是近现代东亚国际秩序的变迁以及日本在这个变迁中的国家战略选择”。[[4]]本文认为，冲绳基地问题具有以下几点相对稳定的核心特征。

　　第一，冲绳基地问题的基本性质相对稳定。冲绳回归日本以及冲绳美军基地的保留，是美国在朝鲜战争、越南战争之后迫于内外压力进行战略调整，即奉行在亚洲重视伙伴关系、实力和谈判的“关岛主义”(也称“尼克松主义”)的产物。当然，这也是美国不同政治势力的内部博弈、日本政府的努力以及冲绳反基地斗争等多种因素共同作用的结果。自冲绳归还日本后，冲绳美军基地的性质就由“占领式”转为“租借式”，从殖民式转向了后殖民式。时至今日，“后殖民式”这一性质基本没有改变。

　　第二，政治博弈的基本构架相对稳定。从政治力学看，冲绳基地问题牵涉多种关系，仅从直接相关方而言，它是日美冲三方博弈的结果。围绕基地问题，美国避免与冲绳方面直接对话；在日美之间，美国占据主导地位，日本在基地问题上似乎没有太大发言权。而在日本，中央政府扮演着冲绳与美国之间的协调者角色。在基地问题上，中央政府居于优位，冲绳方面属于被动接受和反抗方，处于劣势。

　　第三，对冲绳基地的定位，各方之间存在差异，立场不同，强调的重点也不同。美国基于大战略的考虑，强调冲绳作为美军掌握亚太军事霸权的据点作用。[[5]]日本政府从维护自身利益的立场，强调冲绳基地对日美同盟的政治意义及其安全意义。冲绳方面最近这几年则重点强调，美军基地对冲绳经济发展的阻碍作用以及对冲绳民众安全与人权的影响。冲绳与日美对冲绳地位理解上的这一差异，造成了冲绳基地问题难以解决。冲绳与日本本土形成了结构性差别，而这种差别就是日本政府将对美从属的日美关系矛盾通过转嫁到冲绳身上以图稳定日美同盟关系结构而造成的。[[6]]

　　因此，就如美国政治学者罗伯特·D·埃尔德里奇所言，冲绳基地问题是政治、经济、社会、历史等多种因素错综缠绕在一起形成的“结扣”[[7]]。同时，它又是检验日美关系、日美同盟走向与牢靠性的“试验台”，也成为检验日本民主主义本质的“标尺”。

　　二、围绕冲绳基地问题的利益博弈

　　2014年底翁长雄志就任冲绳县知事以后，在内外两方面采取全方位的积极抵抗策略。

　　一方面，在冲绳内部通过持续推进基地抗议运动和法庭斗争等形式向美军和日本中央政府施加压力。2015年1月底，翁长提议成立“有关普天间机场代替设施建设工程公有水域填海造地认可手续的第三方委员会”，该委员会经过数月的调查论证，7月中旬提交了一份报告书，指出作为普天间机场代替设施的边野古地区的填海造地工程在审查程序上存在纰漏。围绕该问题，经过数次与中央政府对话无果后，同年10月翁长正式宣布撤销边野古沿岸填海造地的许可。与之相对抗，10月末，国土交通相石井启一宣布停止翁长撤销边野古沿岸公有水域填海造地许可的效力。之后，中央政府随即向福冈高等法院那霸分院提起诉讼，要求就美军普天间机场搬迁计划启动代理执行程序。而冲绳县政府以国土交通相停止翁长知事撤销边野古沿岸公有水域填海造地许可效力的做法违法为由，向福冈高等法院那霸分院提起诉讼。虽然法院最终判定翁长方面败诉，但是这一结果并没有阻挡住翁长方面继续抗争的步伐。

　　2016年主要发生了两起美军冲绳基地相关人员对当地民众的施暴案件，特别是5月19日冲绳美军基地工作人员辛扎托·肯尼思·弗兰克林殴打杀害冲绳县宇流麻市一名女性公司职员，引起冲绳民众极大愤慨。在冲绳方面的激烈抗争下，日美两国政府围绕《日美地位协定》达成一个补充协议，进一步明确了驻日美军基地的美军相关人员中“军属”的范围。虽该补充协议对抑制美军相关人员犯罪有多大作用不好判断，但聊胜于无。日美两国为了争取冲绳方面的谅解，也采取了一些措施，如在一定程度上推动美军北部训练场用地等部分美军基地的归还，美军战斗机训练向冲绳县外转移。

　　另一方面继续走国际化路线，争取国际舆论的支持。翁长自上任以来数次访美，希望得到美国舆论的理解和支持。同时，积极寻求联合国人权理事会的帮助，从而对日本政府施加压力。2016年4月下旬，联合国人权理事会向日本政府发出劝告，指出冲绳的基地负担过重、日本政府存在侵害冲绳民众人权的问题。琉球大学教授德田博人认为，翁长雄志是基于宪法，按照法治主义和民主主义原理采取了“一切手段”。[[8]]应该说，冲绳县知事翁长雄志在冲绳基地问题上采取的这些手段在开始的一段时间里确实起到了较好效果，但是在日本中央政府和美国政府相互配合“见招拆招”并调整应对策略后，效果大打折扣，而且就翁长方面而言，可使用的新抵抗手段似乎越来越少了。

　　2017年以来，因为临近下一届冲绳县知事选举，相关各方加紧工作，使围绕冲绳基地问题的政治博弈出现了一些新变化。

　　首先，翁长一方着力批评美军冲绳基地阻碍了冲绳的经济社会发展。他在“稻嶺进市长必胜总决起大会”上提到，现在的美军基地是阻碍冲绳经济发展的最大要因。通过对那霸市的新都心和北谷的基地遗迹的利用，无论是雇佣还是税收都比过去提高了50至70倍。在新都心项目上，过去雇佣的人数是168人，现在则为15560人，税收过去是6亿日元，现在是190亿日元。[[9]]

　　其次，翁长一方继续将冲绳基地问题诉诸法律来解决。2016年冲绳县和中央政府曾相互状告对方在边野古基地的建设属非法行为，最后冲绳方面败诉。2017年9月，冲绳县又将中央政府告上法庭，理由是建造边野古基地需要粉碎海底的岩石，而前任知事的许可授权于2017年3月到期，中央政府在未向冲绳县知事提交申请的情况下继续施工，属于违法。但是，中央政府给出的理由是：当地渔业协同组合放弃了渔业权，水产厅也附证明文件称不经过冲绳县知事的批准，渔业权的消失也能成立。也就是说，在该区域不存在渔业权的问题，所以粉碎岩礁自然不需要获得冲绳县知事的许可。3月13日，那霸市地方法院森键一审判长宣布，不受理冲绳县的起诉。[[10]]就如学者新崎盛晖所言，阻止边野古新基地建设，仅仅通过法庭斗争是无法实现的。从现在的司法制度来看，不管冲绳方面在法庭上的答辩如何缜密，仅靠这些是赢不了国家的。[[11]]

　　再次，积极寻求国际社会对冲绳的理解和支持。近几年冲绳基地问题作为人权问题数次被提到联合国原住民问题论坛上讨论。冲绳方面还将边野古基地建设当中的环境问题提请世界自然保护联盟(IUCN)介入，以此向日本政府施加压力。2017年9月IUCN表示，在对日本申报的联合国教科文组织世界自然遗产候选地“奄美大岛、德之岛、冲绳岛北部及西表岛”进行实地调查时，有必要就申遗对象区域相邻的美军普天间机场搬迁目的地名护市边野古的环境问题与日方进行讨论。[[12]]

　　不仅如此，在经历了数次尝试与美国政府就美军基地问题进行沟通而无明显效果的情况下，2017年以来冲绳方面继续保持与美国政府接触，争取美方的理解。2017年2月初，翁长雄志访美，与美国国务院日本处处长约瑟夫·杨以及国防部官员会谈。但是，会谈并没有达到在美方安保政策尚未确定之前促使其改变政策的目的。

　　尽管翁长方面非常努力，但是冲绳县内部却出现了一些于其不利的新动向。第一，出于经济利益的考量，冲绳民众的抵抗热情受到一定影响。冲绳民众不仅要面临基地问题，还关心经济社会的发展。因基地问题与中央政府僵持不下，冲绳振兴预算被大幅削减。这一点对一些冲绳民众心理产生了一定影响。安倍晋三2013年底向时任冲绳县知事仲井真弘多承诺，到2021年度确保每年向冲绳提供冲绳振兴预算3000亿日元以上，2014年度的冲绳振兴预算为3501亿日元。然而，在反对边野古搬迁的翁长雄志就任知事后，2015年度冲绳振兴预算减少至3340亿日元。2016年度虽然微增，但2017年度减至3150亿日元，2018年度继续减少到3010亿日元。其中使用自由度较高的“冲绳振兴统一补助金”，2018年度只有1188亿日元，相较2016年度的1613亿日元大幅减少。[[13]]尽管如此，中央政府还不时诟病冲绳方面“统一补助金”的使用方式。

　　第二，2017年初至2018年5月，冲绳县内举行了七场市长选举，翁长一方支持的候选人除了2018年1月南城市市长选举中取胜外，连续经历了六连败。

　　即使在翁长雄志的大本营那霸市的情况也不容乐观。2017年7月举行的那霸市市议会选举中，支持翁长的阵营未能获得半数议席。那霸市议会定额为40席，改选前有5个议席空缺。经过选举后，翁长支持派从20席减少至18席，不支持的议席从5席增至9席。其中，支持翁长的由脱离自民党的议员组成的“新风会”3名现任议员中只有1人当选。

　　从县民意识来看，“全岛一致”的神话似乎已被打破。中央政府抓住翁长一派在宫古岛市、浦添市、宇流麻市、名护市、石垣市、冲绳市的市长选举中的接连失利，指出冲绳内部并非铁板一块地反对在边野古建设美军基地。而据《冲绳时报》4月22－23日与朝日新闻社和琉球朝日广播(QAB)共同进行的冲绳县民意识调查结果显示，反对美军将普天间机场搬迁至名护市边野古的受访者占61％。赞成的受访者占23％，支持翁长的受访者占58％，不支持的受访者占22％。[[14]]

　　原本对翁长阵营极其不利的局面却因身患胰脏癌的翁长在2018年8月8日病逝而发生了转机，某种意义上这大概也是对翁长献身冲绳基地斗争事业的一种告慰。由于翁长的突然离世，原定11月18日举行的冲绳县知事选举提前到9月30日举行。

　　冲绳县知事选举结果直接影响着驻日美军基地搬迁计划、日美安保合作等重大课题，安倍政府极其重视。执政的自民党和公明党第一时间推举了美军普天间机场所在地的宜野湾市前市长佐喜真淳参选，而翁长雄志率领的反基地阵营最终选择了玉城丹尼[[15]]。9月30日举行的冲绳县知事选举中，玉城继承了翁长遗志———反对搬迁驻日美军基地，以8万多票之差[[16]]，击败了佐喜真淳，成功当选冲绳县知事，任期4年。玉城在接受采访时表示，自己既在冲绳体会过孤岛所处的严峻现实，也在东京的舞台上俯瞰过日本全貌。这些经历有助于他将冲绳的声音更好地传递到日本全国。“这位日美混血的新知事的诞生，既反映了冲绳民众反对美军基地的主流声音，也是对安倍政权长期漠视冲绳民意的强烈反弹。”[[17]]

　　玉城赴任后，主要做了以下工作：第一，计划就美军基地搬迁问题，举行全县民投票。第二，赴美访问。玉城自2018年11月11日从东京羽田机场出发，开始就任后对美国的首次访问，直接向美方民众、政府官员和议员表达冲绳民众反对新建美军基地的心声。第三，与日本中央政府交涉。2018年11月19日，日本冲绳县政府围绕美军普天间机场搬迁至边野古一事向国土交通相提交了辩解书，针对中央政府作为对该县撤销边野古沿岸填海造地许可的对抗措施、依据《行政不服审查法》提出的审查请求进行辩解。同时，冲绳县政府还在准备向总务省的第三方机构“中央地方纠纷处理委员会”提出审查要求。[[18]]一名不愿公开姓名的美国国务院官员告诉《琉球新报》记者，在他看来，玉城当选得益于“他令人印象深刻的人生轨迹和对(已故)前知事翁长雄志的同情票”，然而他除了从翁长那里继承的反美军基地战术外，并没有新的招数，因而冲绳基地状况不会发生变化。[[19]]

　　三、原因分析

　　自翁长雄志2014年底担任县知事以来，在冲绳反基地斗争中虽取得了很大成绩，但可用的有效手段似乎越来越少，难以回应县民对他的期待。其中原因很多，主要还是存在制度上和结构上的制约因素。

　　按照日本地方自治法的规定，冲绳县在美军驻冲绳基地问题上没有决定权。[[20]]1999年在修改地方自治法时虽然将国家与地方公共团体的关系由原来的“上下主从”关系调整为“对等、合作”关系，但在该法第一条第1款之下又增加了一个新条款。第一条第1款规定了地方政府的权利，即“地方公共团体以增进住民的福祉为基本工作，在地方上自主性地承担广泛的综合性的行政工作”。第2款则对国家与地方政府之间的关系做了如下表述：“为了实现前款之目的，国家要负责国家作为国际社会上一个国家的存在与发展的事务，……其他本应由国家来承担作用的事情由国家重点承担，与住民切身相关的行政尽量基本委托给地方公共团体来施行，国家与地方公共团体之间进行适当分工。关于策划、制定地方公共团体制度以及政策的实施，地方公共团体须充分发挥自主性和独立性。”而在1990年讨论地方分权改革基本方针的《关于推进地方分权的答辩》中，国家生存和发展相关事务给出的例子是“外交、防务、货币、司法等”。也就是说，因冲绳基地问题牵涉日本的外交、防务的根本，冲绳方面没有决定权，几乎没有多大发挥主动性和自主性的空间。

　　日本政府通过经济杠杆和政党工作，大力扶植反翁长派的力量。譬如，在至关重要的名护市市长选举中，得到了中央政府支持的渡具知武丰在选举中呼吁利用中央政府的美军整编补助金来建设城市、充实医疗和教育。在渡具知武丰当选后，中央政府随即宣布重启稻岭进任市长后长期停发的补助金。据防卫省称，名护市在稻岭进担任市长前的2007－2009年度，总计从中央政府接受了约17．7亿日元的补助金。中央政府开始讨论从2019年开始提高包括拨给冲绳县名护市在内的冲绳北部12个市町村的北部振兴事业预算额度的方案。北部冲绳振兴事业是内阁府管理的冲绳振兴预算的重要组成部分。1999年时任县知事稻岭惠一和岸本建男名护市长均认可边野古搬迁方案，而作为条件之一提出了中央政府设立北部冲绳振兴基金，帮助冲绳北部地区完善硬件设施、扩大就业。该基金与交给县里的交付金不同，国家直接把钱交给12个市町村构成的事务小组，而事务小组的理事长按照惯例由名护市长担任。中央政府从2000年度开始10年间筹措1000亿日元的预算。此后，这一制度进一步延长，直至2021年度，至少每年要确保投入50亿日元。[[21]]

　　为了给政府支持的候选人拉票助选，中央政府还向冲绳县接连派出了执政党干部和阁僚到当地做工作，全力迎战。同时，中央政府趁2016年底冲绳县在法庭斗争中败诉的契机，加快推进填海造地和护岸工程建设进程，反复制造既成事实，在冲绳县民中制造已无法改变的认知。

资料来源：『毎日新聞』2018年4月17日。

　　美国方面积极配合日本政府，争取缓和与冲绳县民的紧张关系。第一，2017年1月规定在《日美地位协定》中“驻日美军工作人员”的范围日美间达成“补充协定”，以图通过制定有法律约束力的文件，缓和冲绳民众对美军基地的抗议情绪。这是继2015年签署有关驻日美军基地内环境调查的补充协定以来，围绕《日美地位协定》的第二个补充协定。按照这份补充协定的规定，将原本定义模糊的“美军工作人员”划分为八类，包括以美国政府预算雇佣的平民、在美军船舶等场所工作的平民、与美军签约的承包商等。美方有责任定期向日本政府通告美军工作人员的姓名及雇主等信息。然而，如上表所示，据冲绳县调查，同为二战战败国的德国和意大利与美军签订的地位协定，和日美间的地位协定迥然不同。[[22]]第二，以看得见的形式落实美军基地的归还。继2016年底实现美军北部训练场部分归还后，2017年7月底，美军归还普天间机场(共约481公顷)中的一部分，约4公顷土地。第三，美方同意将驻扎在冲绳的约19000名海军陆战队员中的约9000人转移到美属关岛，但前提条件是这一转移行动要放在边野古基地建成之后。而实际上，在2012年日美两国政府已达成协议，边野古转移和美国海军移师关岛要分开进行。现今，美国在这个问题上的态度出现了微妙变化。

　　另外，值得注意的是，出现了日美联手从内部分化冲绳县民的事例。从2017年开始外务省每年从冲绳高中生和大学生中选几十人组成访美团，以促进他们对驻日美军基地的理解。

　　总之，冲绳在美国的亚太战略中占有重要地位，同时作为日美安保战略的重要一环关涉日本国家战略利益。按照日本地方自治法的规定，因为涉及外交、防卫等问题，冲绳方面在基地问题上没有决定权。因此，尽管翁长上任以来围绕基地问题展开了法律战、宣传战等一系列积极的抵抗方式，也未能从根本上改变冲绳基地问题的本质和冲绳基地问题的走向。相反，在翁长雄志在任后期，日本政府对内通过政党工作大力扶植反翁长派力量，通过经济杠杆争取冲绳县内利益相关者的支持，从内部分化瓦解冲绳民众的抵抗态势。日本政府对外通过与美国沟通合作，以一些看得见的、一定程度的“归还”，展现美国和日本政府在基地问题上的积极态度，缓和冲绳民众的愤怒情绪；通过联手促进冲绳青年访美，促进冲绳民众对美军驻留冲绳的理解。

　　四、冲绳基地斗争产生的影响

　　2014年以来，冲绳民众通过各种可能的方式积极展开抗争，但是伴随美国亚太战略的调整更加重视冲绳的战略地位，而安倍政府在推进“普通国家化”的过程中也须兼顾并依靠日美同盟，为有效处理冲绳基地问题，日美联手在稳定冲绳民众情绪的同时，加紧从内部瓦解抵抗势力，改变冲绳县内的政治生态。

　　第一，2017年以来的冲绳基地斗争虽然没有太多新的抗争形式，但是通过诉诸法律和扎扎实实地通过国际组织向日本政府施压，也在一定程度上延缓了边野古基地建设的进程，并迫使日美两国政府就《日美地位协定》对象适用范围达成补充协议，对日美同盟和美国的亚太战略产生了一定影响。然而，冲绳美军基地是日美同盟的基础，是日本安全防卫战略的核心支柱之一，冲绳基地问题的性质不可能在短时间内得到根本改变，基地问题也不可能在短期内解决。

　　第二，反基地搬迁阵营的重要成员在各市长选举中纷纷落选，特别是2018年8月，冲绳县知事翁长雄志在任期的最后阶段病逝，更使基地反对派在年底的知事选举中面临巨大压力。安倍政府和自民党通过经济杠杆和政党工作大力扶植亲政府力量，从内部改变冲绳的政治生态。从各市长选举的结果来看，中央政府的分化瓦解措施产生了效果。美国政府一方面与日本政府配合，以看得见的形式归还一小部分驻日美军基地，另一方面通过将边野古基地建设和美军移师关岛捆绑在一起，又给边野古基地建设注入了新砝码。

　　第三，自卫队的防卫力量建设和边野古基地建设的步伐很有可能加快。自卫队计划在宫古岛建设一个地对舰、地对空导弹基地，计划在石垣岛布置500－600人规模的警备部队和地对空、地对舰导弹部队。而这些计划的实施，必须要办理基地建设征地和开工建设等手续，支持这些计划的市长候选人当选，无疑有助于推进这些计划的实施。日本自卫队加强在冲绳地区布防以及美军边野古基地的建设，会对我周边安全造成压力。

　　2018年10月，玉城丹尼在翁长雄志因病离世后，临危受命，以明显的优势战胜日本政府和自民党支持的佐喜真淳，成功当选冲绳县知事，重新团结起了反基地搬迁势力。玉城丹尼的身世使他与美方沟通时会相比其他知事更便利，但冲绳基地问题涉及美国亚太战略，也涉及日本国家利益和日美安全合作，且有诸多制度阻力，在这种情况下玉城会有多大作为还有待观察。（注释略，请参加原文）

　　作者：唐永亮，中国社会科学院日本研究所研究员、科研处处长。本文原载《东北亚学刊》2019年第1期。

责任编辑：石庆慧 最后更新：2026-09-11 14:15:18

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