梁善明 | 全面抗战时期西安煤荒之演变与政府因应
2022-08-30 14:11:24 来源：抗日战争研究 点击： 复制链接
来源：《抗日战争研究》2020年第1期，注释从略
作者梁善明，陕西师范大学历史文化学院博士研究生
内容提要
全面抗战爆发后，国民党政府着力推动后方城市经济的平战转换，战时西安煤荒之演变与政府因应即是典型案例之一。伴随晋陕豫三省战局的演变与外向依附型供煤结构在战时的存续，加之通货膨胀加剧、物价继涨和煤市投机，频发的煤炭短缺事件在西安逐渐演变为“结构性煤荒”与“人为性煤荒”交织的复合型危机。为有效因应计，国民党政府通过统制煤炭运销、改革供煤结构和管控煤价等措置，使西安煤荒一度得以缓解。但囿于诸多煤务弊病的掣肘，各项举措多难以实现预期效果。
关键词
战时西安;煤荒;煤炭运销统制;供给结构改革;煤价管控
近代工业社会以来，煤炭逐渐成为人们日常生产与生活的必需品，当煤炭出现供应不继时，煤荒也就相伴而生。对于“煤荒”一词，目前学界尚无明确和一致的界定，但结合煤业发展的一般史实可知，煤荒的产生最初表现为一定时空范围内因煤炭供应紧缺而出现的短期危机，如未得到及时解决，或受煤市投机活动与货币市场波动等因素影响，势必又会衍生出因购煤成本增高而诱发的“人为性煤荒”，乃至演变为煤炭供给短缺与“人为性煤荒”交织的复合型危机。学界对煤荒问题给予了持续关注，先行研究多集中于国民党政府时期，其中呈现出两种迥异的观点：其一，有学者认为，在华外国势力与战后国民党政府虽曾尝试多种举措，但煤荒在短暂缓解后又重新蔓延并失控，这也成为外国在华势力与国民党政权加速灭亡的原因之一;其二，伴随新史料的发掘和新视角的开拓，部分学者通过研讨国民党政府应对各时期各类煤荒中的措施与成效，分别论证国民党政府在全面抗战前国家利权争夺、战时大后方经济动员与战后国统区经济重建中也有不少有益实践与可取之处。这些研究各有见地，但多为静态的阐释，因此，如何从动态的视角解析特殊时期煤荒之演变与主政当局的应对更值得关注。
目前学界对于全面抗战时期国民党政府的经济统制已进行了卓有成效的研讨，其中燃料统制问题是重要议题之一，但大部分研究偏重于宏观考察，对象多偏于西南地区，而对于战时西北地区燃料问题的研究相对不足。同时，相关研究主要侧重燃料的调查、生产与运输等层面的研讨，而对于燃料的分配、经销等环节关注不够，尤其对战时燃料供应短缺产生的根源，以及国民党政府的因应与实际作用尚缺乏系统深入的探研。以西北重镇西安为例，煤荒这一突出的燃料问题不仅由来已久，且在战时更为突出，屡见报端。对此，郭甲寅在《陕西省志》中虽有初步探讨，但因编纂体例所限，其内容多为观点阐述，部分论点和征引史料也值得进一步商榷。
在先行研究的基础上，本文拟从全面抗战时期西安煤荒产生与演变的基本诱因切入，从煤炭运销统制、煤炭供给结构改革和煤价管控三个方面出发，研究国民党政府救济战时西安煤荒的系列措施与实际成效，并借此考察全面抗战时期西北地区城市平战经济转换中的多种面向与历史特质。
一、战时西安煤荒产生与演变的基本诱因
探寻全面抗战时期西安煤荒产生与演变的原因，首先需考察七七事变前后陕西煤业发展的基本情况，并从西安煤市的需求与供给两个方面进行分析。
(一)战时西安煤荒产生与演变之需求端分析
1.生产性煤炭需求的快速增长
九一八事变后，东北三省先后沦陷，举国震惊悲愤，爱国志士皆倡言开发西北，以便积蓄力量收复失地，其中关中地区成为各方瞩目的焦点。1932年3月5日，国民党四届二中全会决议“以长安为陪都，定名为西京”，其后又在人员组织、资金贷助与技术指导等方面多有举措。1934年12月，陇海铁路延展至西安，在官民各界积极鼓励和广泛呼吁下，工商实业界人士纷纷赴西安考察投资，各类新式工业之创设遂如雨后春笋。自陇海铁路通车西安至全面抗战爆发前，西安新设主要新式工厂的大致情形如表1所示。
由表1可知，1935—1937年，西安主要新办新式工厂有6家，资本额合计516.3万元。伴随这些新式工厂的建成投产，煤炭需求必然增多，仅西京电厂每月煤炭需求量即约1200吨。全面抗战爆发后，一批重要工矿企业迁入西安，一些新式工厂也相继创设。截至1943年，西安各类主要工业企业数达51家，资本总额约908万元，其中以机器纺织类企业所占比重突出，虽仅有8家，资本额却高约311万元，占资本总额约34%，随之出现的煤炭需求与日俱增。以大华纱厂为例，1937年5月，该厂锅炉每日需耗煤约30吨，时至1940年，已跃升至约50吨。
2.生活性煤炭需求的波动攀升
一般而言，由于城市人口变动不居，民众日常各类生活性煤炭需求的变化即成为影响城市总体煤炭需求演变中最具弹性的一个变量。西安的煤炭需求变化亦是如此，故我们首先需要了解西安城市人口总量变动的基本情况。
由图1可知，自陇海铁路正式通车西安后，1935年西安人口增长约9.5%。又因国共军事博弈重心转至陕甘地区，国民党各类军政人员云集陕西，1936年西安人口猛增约57%，人口总数上升至213294人。至抗战军兴，因正面战场交锋日灼及战线西移，大批军民又先后涌入陕西，西安人口总数遂由1937年的209519人跃升至1945年的394978人，增长约88.5%。可见，在诸种复杂因素的交互影响下，全面抗战前至战时的西安人口变动大体呈波动性增长，随之而来的日常生活性用煤需求势必增多，这为战时西安煤荒的频发积累了潜在不稳定因素。而因西安事变和平解决后原东北军的换防，1937年西安人口约有1.8%的小幅下降，又因日军频繁轰炸，当局紧急动员民众疏散至外县乡间避难，故西安人口于1939年又出现约10.9%的快速下降。这两年城市人口的异常回落，无疑在一定程度上抑制了自全面抗战以来西安煤炭需求量快速增长的势头，并为当局积极谋划救济西安煤荒赢得了宝贵的时机。
3.不确定性煤炭需求的增加
受西安附近燃料来源的变化与陕豫两省抗战形势的影响，战时西安煤炭需求也出现了一些不确定性的增长。其一是某些替代性煤炭需求的增加。西安附近百姓原有伐树烧柴的旧习，但及至战时，秦岭、终南山各处林木已日渐稀少，由此衍生的“以煤代柴”市场需求也日益增多，进而助推煤价上扬。其二是交通部门紧急储煤需求的突增。1944年春，豫中会战爆发，豫西煤矿陆续失陷，为保证潼关以西动力运输不致停顿，国民党政府要求陇海铁路管理局(以下简称“陇海路局”)在当年12月底以前储存煤炭2万吨。为尽速完成储煤任务，该局还曾向西安部分工厂借用3000吨存煤应急。
4.战时与全面抗战前煤炭需求变化之概略性对比
据时人调查可知，除陇海铁路机煤外，1940年西安每日各类煤炭需求量约413吨，其中各主要工业企业的每日生产性用煤需求量约246吨，军政机关和223847名市民每日非生产性用煤需求量约167吨，两类主要煤炭需求量之比约为7∶3。又据雍兴实业公司负责人束云章于1943年调查估计称，西安各工厂及电厂每日需煤220吨左右，各机关团体60吨，市民200吨，共计约500吨左右。三年间，西安每日用煤需求量增长约87吨，增幅约21.1%，其中每日生产性用煤需求量减少约26吨，降幅约为10.6%，非生产性用煤需求量增长约93吨，增幅约为55.8%，两类主要煤炭需求量之比变为11∶13。另据1933年陕西省建设厅统计，若将有烟煤、无烟煤两项合计数视作当年西安煤炭需求总量，则可折算为每日煤炭需求量约为28吨。10年间，西安每日各类煤炭需求量增长约472吨，增长近17倍，年均增长量和增幅分别约为44吨和10%，增量多，增速快。可见战时西安煤荒频发在需求端的深层动因，是骤增的煤炭需求量在短期内溢出煤市的既有供应量，煤炭短缺危机也就不期而至。
(二)战时西安煤荒产生与演变之供给侧分析
战时西安煤荒频发的另一主要诱因在于煤炭供应端问题不断，而其根源则在于外向依附型供煤结构在遭遇战争时所引发的煤炭供需失衡，从而导致战时煤炭供应在产、运、销各环节皆出现问题。需要指出的是，同期的重庆、上海等地虽因相似原因，也时有煤炭供应短缺危机，但不同于重庆基本依托川煤供给和上海始终仰给于外来煤炭输入的情况，背靠储量充裕的陕煤，西安在战时却依然延续了全面抗战前外省煤炭主导的供煤结构。
1.全面抗战前外省煤炭主导下的煤炭供应结构与煤荒危机
陇海铁路通车西安前，西安煤源主要为陕北韩城与山西河津等地的煤炭，两地煤炭运输线路皆由河津禹门口汇聚，经黄河、渭河水运，再由白杨寨或草滩镇分抵西安。自陇海铁路正式通车西安后，依凭铁路运煤的低成本优势，质优价廉的外省煤炭得以源源输入，西安逐渐形成了外向依附型的供煤结构：在煤源供销端，形成豫、晋、冀等外省煤炭主导与陕煤微弱补充的煤源供应格局;在运输端，形成以陇海、同蒲、平汉等铁路转运为主，陆运与河运相结合的多种运煤路径，“以运定销”特征突出。如此，西安的外省煤炭依存度快速提升，这导致在突遭西安事变时，外省煤炭供应不继，并掀起一阵“结构性煤荒”波澜。
2.战时西安煤炭供应端危机的主要诱因
自全面抗战爆发，晋豫陕三省的军事交锋颇为惨烈，西安煤炭的供应也出现了严重危机。危机的具体原因主要有以下三点：
第一，外向依附型供煤结构在战时的延续成为西安煤炭供应的隐患。因陕煤开发进程相对迟缓，及至全面抗战初期，陕煤的供给量仍相对有限。同时，因豫晋两省未沦陷地区的煤产仍可利用铁路转运输陕，因此，在陕煤一时供给有限而外省煤炭尚可依赖的情况下，西安外向依附型供煤结构得以在战时存续。据陕西省煤炭统制运销处(以下简称“煤统处”)统计称：“自二十七年十一月起至二十八年六月止，八个月中购入煤四七四四五吨零八公斤，中有购自外省共计三八一四三吨零十九公斤，本省产计九〇三三吨九〇九公斤，售出之煤总计三九五九一吨二九六公斤，本省产不过八，七八二吨七二九公斤。如是西安平均每月约需煤四千九百余吨，其属本省供给者仅一千余吨。以西安一地的情形而可推知本省非仰给外煤不可。”按此计算，截至1939年6月，西安仍约有79.6%的煤炭仰赖外省供给。伴随豫陕战局的演变，这种受制于人的供煤结构势必将为战时西安煤荒的频发埋下严重隐患。
第二，煤炭运输不畅造成煤炭供应短缺危机。因军运的紧迫与频繁，陇海路局的优质机车和车皮于1938年被紧急征调至西南各路，所余设备多已残旧，虽尚可勉力修补维持，但牵引力与行车速度均已大幅减弱。同时，豫陕战局日益严峻，1938年5月由日军发起的豫东攻势作战中，郑州以东陇海线被切断。至1939年1月13日，郑县以西又被迫拆卸，同年12月16日再拆至洛阳站以东约679公里处。其时陇海线之东泉店(今陕西省华阴市孟塬镇)至阌底镇(今河南省灵宝市豫灵镇)一段，计长22公里，距离日军盘踞之黄河北岸风陵渡最近，日军即趁机对黄河南岸陇海铁路线不时发动隔河炮击，尤以潼关附近第17号涵洞受创最剧，导致陇海线洛阳以西一段被迫分为两段承运客货。其后又因战事影响，陕州站被迫停办货运，义马、硖石等站转运之豫煤，只能任由货主自行装车，但却因车辆超载，时生车辆烧轴故障，冬季尤甚。1944年豫中会战后，因洛阳、陕州相继失陷，陇海线实际营运段已仅存阌底镇至宝鸡一段及同官支线。由此可见，伴随豫陕两省战局的逐步恶化，潼关以东陇海铁路沿线煤矿的产运状况已日形维艰。
铁路转运外省煤炭难以保障，而陕煤的运输也不乐观。因陕西各地煤矿大多远离主要交通线，并多依靠牲畜转运，倘若阴雨连绵，煤炭运输即完全断绝，而驮运又多为农村副业，是故陕煤运输亦受农作耕种的季节性影响。以供应战时西安的主要陕煤产区之一的白水县为例，该县煤区距渭南车站80余公里，高低相差约500米，虽可利用渭白专线转运，但运至西安，每吨运费耗损即在1000元左右;倘以车驮中转富平车站再运至西安，每吨运费耗损亦在1400元以上。可见，因受渭北高原特殊的地理环境与夏秋雨季河水暴涨等恶劣气候的影响，陕煤的转运颇为艰险，运费亦高。
第三，煤炭经销弊病与“人为性煤荒”。因战时西安煤炭供应时有短缺，部分无良煤商与投机分子遂囤煤抬价、掺杂使假，以谋取暴利。《国风日报》于1939年1月17日报载称：“本市北大街悦来煤厂，竟将义马煤每六十斤售洋一元五角，而公家规定每百斤仅售洋一元三角，该厂有意抬高市价。”1940年10月21日，《工商日报》又称：“查近数月以来，以煤荒奇重，暗市价格恶性膨胀，一般煤商乘机渔利，每有勾结各机关不法分子将由本处所购煤炭利转售掺假抬卖情事。”据晋陕监察使署调查称，1943年西安煤荒的原因是：“第一为供求失调，其次为假借机关名义，运到后交商发售，既多一层剥削，即加一分成本，而煤炭之限价与成本，又有出入，煤商自运既甚困难，就地购销，成本既大，售出自必较限价为高。因恐受违反法令之处罚，因而停止买卖，于是造成煤荒。”由此可见，自进入抗战相持阶段后，丛生的煤炭经销弊病又衍生出“人为性煤荒”危机。
3.战时煤价增长与煤荒危机的加剧
因陕豫两省抗战形势的演变与战时金融投机活动的影响，导致法币供需变化无常，并引发西安总体物价上涨。而以煤炭为主的燃料作为生活必需品之一，其价格指数的变动势必也受到当时生活费总指数的影响。
由表2可见，总体而言，战时西安的燃料类指数与生活费总指数均出现波动性上涨，仅1937年6月—1941年10月，生活费总指数与燃料指数即分别增长约11.3倍和10.5倍，其中尤以1940年12月—1941年7月的增速最为迅猛，分别高达80.9%和136.7%。再作细致对比可知，生活费总指数在总体数值上高于燃料指数，说明增速在大体上是前者高于后者。可见，以煤炭为主的战时西安燃料类指数增长既有其自身的内在规律，社会总体生活水平对其也有重要的关联性影响;反之，燃料价格虽仅是考察战时西安社会生活水平的参照指标之一，但其助推社会总体生活费快速走高的作用亦不可低估。
综上可见，伴随陇海铁路通车渐次西展与晋豫陕三省抗战形势日形严峻，西安高度仰赖铁路转运外省煤炭的外向依附型供煤结构仍得以在战时延续。但自进入抗战相持阶段后，伴随豫陕战局日形严峻，陕西省内外煤炭运输时有不畅，煤市投机和通货膨胀又牵动煤价攀升，而购煤成本增高又引发了新的社会恐慌，战时西安煤炭供应短缺危机即演变为“结构性煤荒”与“人为性煤荒”叠加的复合型煤荒危机。
二、战时煤炭运销统制
为保障全面抗战时期西安军需民用煤炭的稳定供应，针对煤荒的复杂情势，国民党陕西省政府与中央各部都做出了探索与努力。首先，为缓解煤炭供应紧张，当局紧急决议统制煤炭运销。专责战时陕西煤炭运销统制的机构先后为煤统处(1938年10月1日—1941年4月1日)与经济部燃料管理处陕豫区分处(1944年4月22日—1946年5月22日，以下简称“陕豫分处”)，以下首先探究煤统处时期西安的煤炭运销统制情况与成效。
(一)全面抗战前期陕西煤炭运销统制的探索与实践
全面抗战之初，为保障战时煤炭供应，陕西省当局于1937年8月筹组官商联合的“煤斤准备委员会”(后改为“煤斤管理委员会”，以下简称“煤管会”)，先由陕西省建设厅及煤业公会调查存量及煤价情形，再邀集各煤商与西安工商界人士协商，积极购销省内外煤炭接济西安煤市。但自1938年开始，因晋豫等省大片煤区相继失陷，加之军运浩繁，无良煤商又乘机囤煤居奇，煤荒愈益严重。为统筹全陕内外煤炭运销以救济煤荒，陕西省政府遂于同年10月1日在陕西省银行内筹设煤统处，分文书、会计、运输、销售各组，并由该行行长李维城兼任首任经理。煤统处成立后进行的主要工作如下：
其一，调查存煤、预购和抢运省内外产煤。煤统处成立后不久，即查明西安尚存煤4000余吨。，而市内各项工程所需用烟煤，除将每日运抵西安之白水煤炭统交煤统处按比率分配外，还分派专员前赴同官、澄城两县统运存煤，又与驻西安的各煤商紧急订购煤炭共4.5万吨。同时，还积极筹集资金，谋划推进“储煤计划”。
其二，加强与陇海路局联系与合作，保障煤炭运输安全。自成立伊始，煤统处即与陇海路局密切沟通合作，着手统制陕西省境内陇海铁路沿线及西安至同官、西安至澄城两段之煤炭运输事宜。如在统运外省煤炭方面，自陇海线之东泉店站至阌底镇站间划为危险区域后，该区间的客货运输皆由旅客与货主自理。因此，该处派专人赴潼关统一管理，豫煤转运即于夜间将运煤车辆推送至第17号涵洞东头，再空车推送至潼关西头。煤炭卸车后，只需绕道潼关南城根盘驳约六七华里之路程。剩余的豫煤西运事宜，则由战时兴起的各类转运公司代办。
其三，统制煤炭销售，促进供需有序衔接。煤统处成立后规定陕西省各企业与煤商之现行煤炭交易立形即止，相关煤炭运销事宜均交由该处统筹统销。统销办法主要有二：一则陕西各大工厂用煤由煤统处直接售给;二则工厂以外销煤用户由该处委托煤商经销。如欲经销该处煤炭，煤商须办理相关申领手续，经营酬劳规定为每吨2.5元，并按实销之吨数于每月终由煤统处核实发给。同时，为兼顾煤商收益与民众购买力，特规定每吨售价为35元，以期平衡而资调剂。其后根据经销情形与煤商实际困难，相关规定有所修订，煤商报酬也有增加。时至1939年，当局又要求西安煤商限期重新办理登记手续，并按人口分布划分督销区，以分发之购煤证为购销凭证，煤炭种类、数量皆由督销员按照实际需要核定。自1940年后，煤统处又将核定之煤商改为煤炭联营厂，推行“比例分配”与“计口分配”制。“比例分配”即是依据西安主要用煤单位的每日实际煤炭需求量，按比例直供直销。“计口分配”最初由玄风桥等市内5处煤厂试行联营经销，继则与煤业公会协商合作，逐步增设至20处左右，基本涵盖市内主要工商业聚集区与居民聚居区，以便民众就近购煤。至于煤炭营售，初始规定每日分4厂轮流营业，每日每厂由煤统处供给巩煤2吨，市民则须凭购煤证限期定量购煤，每人每次限购2元。其后伴随煤市供需变化，配售煤量时有调整。
其四，完善配套法规建设，规制煤市秩序。煤统处创设之初，虽仅拟有暂行简章、统销办法、煤商经销办法三项，但步入正轨后不久，即着手拟订《西同段运煤办法》等各项单行法规，以为执行统制标准。同时严密缉私，查获煤商暨官兵假借机关名义私运豫煤行销西安者即有数起，并鼓励举报煤销舞弊情事。
其五，适时调整统制政策，灵活增加煤市供给量。鉴于陇海铁路运力紧张，煤统处还曾征求商人承包临近陇海沿线主要矿场至车站间的煤炭转运业务。而为增加煤炭供应量，该处也曾放宽限制，鼓励商民自行运输陕煤，并在收购价格等方面多有照顾。
这一系列举措的推行，确使战时西安的煤炭供应紧张状况一度得以有效缓解。据1942年陇海路局车务处负责人王举瑞统计称，在与煤统处合作期间，历年经由该路分运到西安的煤量为：1939年65936吨、1940年60597吨，1941年则激增至104755吨。另据1939年时任煤统处经理徐肇宸称，1938年11月—1939年6月，该处总计收购豫陕两省各类煤炭约47445吨，售出约39591吨。因此，截至1939年6月，陇海铁路东段虽曾两度发生阻碍，但因煤统处存煤充裕，并能加紧运输，西安煤炭供应紧张状况得以有效缓解。然自煤统处开办以来，即时生包庇贪污风波，煤务弊窦丛生，尤以该处与西京电厂就煤炭短缺问题在报纸上掀起的一桩“笔墨官司”最为突出。其后虽“几经改组，但换汤不换药，黑暗如故，毫无改进”。最终，煤统处于1941年4月1日被裁撤。
(二)抗战后期陕西煤炭统制的重启与调整
煤统处自奉令取消后，即由陕西省企业公司特设煤炭供销处接办煤炭供销事宜，公司又拟会同中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行四行联合办事处以及陇海路局另行组设煤炭供销委员会，并由四银行大量投资采购各种煤炭，由陇海路局负责运输。但因铁路机车时有损坏，运煤量逐渐减少，加之煤商竞运，陇海路局分配给各煤商的车辆占到总量的4/5，故“煤炭供销处运省煤量低减至每月二千吨，较之原计划每月运省一万五千吨之预计数，仅为十分之一而强”。又因煤炭供销处法定之煤价颇为低廉，利润仅为成本价的5%，终致亏损加剧，引发各界责难。因是之故，当年9月8日，该处遂奉命草草结束。同时，陕西省当局还颁行《西京市煤炭运销管制暂行办法》等法规，允准西安工商企业与民众团体自行运煤。如1941年10月，大华纱厂等21家工厂即筹组陕西厂商战时联合煤焦购运处，总计实收资本3018000元，月销煤炭7800余吨。如此，战时西安煤炭运销呈现“官退民进”的趋势。然因运输不畅、运费继涨和不法煤商掺假抬价等影响，自1941年入冬后，“煤炭价格近月余以来颇呈腾达之象，尤以同官架炭为甚”。经陕西省当局与各界共同努力，煤炭短缺危机虽曾一度缓解，但时至1943年5月煤荒又现，并愈发严重。鉴于陕豫两省的军事战略重要性与西安煤荒问题的严重性，12月，经济部特指令燃料管理处筹组陕豫区分处，1944年4月22日该处在西安正式成立。
陕豫分处设立之时，恰值豫西战事又起，豫西煤矿尽丧敌手，是故该处实际统管区域仅为陕西境内，各项措置也以围绕管制全陕煤炭产运销逐步展开。其具体措施如下：
第一，调查陕煤供需实况，明确配销标准。除与陇海路局合作抢运洛阳、潼关一带存煤外，陕豫分处从登记调查入手，规定自1944年4月25日起至该月底止(外埠准展至5月10日止)，陕西省各类煤矿、工厂、部队、机关进行存煤与产销登记。同时，先后在西安和同耀、白蒲煤区分别派设直属煤务管理专员与专管组织，逐步掌控全陕煤炭的产、销、存、运。至于配销标准，则优先供应铁路、生产工业机炉与军队用煤，其次供给公教人员和一般市民炊事用煤。当年配售比例依用途分配为：铁路机车用煤占50%，电力用煤占6%，工业用煤占8%，炊事用煤占36%。
第二，掌控运煤调拨权，核定配售范围与运量。鉴于陕西省用煤“全赖陇海路及其咸同支线经营运济”，且以往运销各环节有诸多弊病，陕豫分处遂与陇海路局会商，将所有运煤车皮拨归该处统筹支配，以消除争夺车辆的纠纷。同时协助各矿厂组织联运站，按月由陕豫分处预支煤款及内运费，整合各矿厂零星煤产，再分批整车运抵西安，并规定各矿产煤皆由该处负责承销。自1944年9月1日起，陕豫分处专注于铁路运煤管制，不再负责代收煤款和直接配销煤焦，各用户可按照该处核定吨量和限定标准价格，自行向指定矿区直接购煤。但每月运量仍由该处按各月核定用量拨车，并且其运费亦须遵照政府核定付给，不得私自提价。可见，相较煤统处时期，陕豫分处的统制已由管制运销两端转向产运销三环联控，煤炭统制更为严密。
第三，取缔煤炭黑市和非法煤商，提倡节约用煤。为保障西安煤炭销售顺畅，陕豫分处特着手打击煤炭黑市。《西北文化日报》于1944年11月29日报道称：“竟有本市北关怡和煤厂及北关吊桥东五十二号信记煤厂，不遵法价，私售黑市，且为数达四十吨之多，均被该处查获。”同时，陕豫分处还先后颁行《取缔非正式煤商办法》及《西安市郊煤商运销奖惩办法》，以完善煤炭供销的法规制度建设，并劝告各机关、部队节约用煤。
第四，密切联络各方集议，紧急调整运力救济煤炭短缺。由前述可知，1944年秋冬，因陇海路局奉令尽先运储机煤，导致商煤运量减少，加之投机商囤煤抬价情事不断，西安煤价又形上涨。为救济煤荒，陕豫分处特联合官民各界代表洽商，决定自1944年12月30日起，各地存煤可由陇海路局源源运省，并发动民间运力周济应市。1945年1月18日，该处又决定以区分便于采煤和便于煤炭运输的区域为原则，在赶运存煤期间，各用煤单位皆须自动节省，以减少运量，并议定主要用煤单位临时发车的优惠减核标准，或就近采择其他代用品，以便周济。
第五，适时调整运煤方案，组织联合配运。1945年5月，因物价飞涨牵动煤价波动性上扬，陕豫分处遂与陇海路局会商，改用甲、乙、丙类运煤证，以简化托运手续，其分配标准如下：“甲：兵工、电力及主要工厂与主要部队，按其核定量发甲种证百分之七十，乙种证百分之二十;乙：普通工厂与普通机关、部队及煤商，则分别配发乙种证与丙种证。”时隔三个月，该处又组织陕西省煤焦配运评价评议会，规定各单位用煤量由各主管机关负责初审，其后即将待核准各单位煤焦分配量汇送煤管分处，拟具统筹分配方案，提经评议会审核，再交由陇海路局负责运输。每月煤焦运量定次序如下：1.电力、兵工厂，2.军需工业与重要工业，3.党政军机关、部队、学校，4.民用。自1945年8月1日起，陕豫分处又推行《铁路运输煤焦总托运办法》，并规定西京电厂等7个总托运单位。
在前述系列措置的共同作用下，抗战后期西安的煤荒危机一度得以有效管控，即使在1944年5月和6月豫西军运频繁期间，以及夏季农忙和雨季，各工厂也未有煤炭供给不继现象，“不但工厂电厂未受燃料影响，即各部队机关乃至公教人员，亦并未感受燃料之恐慌”。在统运煤炭方面，自铁路煤车施行统筹分配后，运输情形已渐趋合理，陕豫分处于1944年10月配拨各主要用煤单位之用煤量即达1.8万吨以上。1945年1月，据陇海路局车务处及长安站负责人称：1月1—29日，咸同支线运输煤达8000吨，干线达2100吨，而同官煤矿董事会所运输之2000吨尚未计算在内。1945年5月，又有大量煤炭应市，煤价已渐次低降，“据熟习煤斤市事者言，不久当要逾形下跌云”。至1945年8月，除已按时分配厂商机关外，陕豫分处仍尚存煤1700余吨。
三、战时供煤结构改革
全面抗战时期西安煤荒频发在供给侧的另一主要根源是陕煤供给不力。为振兴陕煤，国民党政府着力整合各方力量，并综合诸种手段加以扶持。首先，依据《战时领办煤矿办法》等战时煤业法规，并结合陕西实况，当局的主要措置集中于如下几个方面：
第一，筹办官营同官煤矿。1939年6月，陕西省政府与陇海路局共同出资200万元合办官营同官煤矿，一方面加紧测绘和估算同官煤田，以备设定矿业权;另一方面，积极与各商矿洽谈收买，筹划开采事宜，争取尽早出煤，同时试钻新煤井，增辟新煤源。时至1940年9月，该矿西十里铺、灰堆坡二处旧有土井共计出煤2100余吨;1942年2月，该矿共三厂六口煤井共计出煤约7000吨;及至1945年上半年，该矿出煤亦有7500余吨。
第二，鼓励与督导民矿增产。为督饬民营煤矿增加煤产，陕西省建设厅曾要求白水等县各民营煤矿尽量开采，并令饬探矿处派员前往各县指导各煤商积极增产。1939年11月，陕西省建设厅又续派技术人员常驻白水新生煤矿公司监督，并提供技术指导，要求该矿每日产煤至少应达100吨，同时也要求蒲城新兴煤矿每日须产煤20吨。
第三，协助资金贷借，预付购煤款。为扶持陕西省战时主要官民营煤矿扩大再生产，陕西省银行等金融机构在资金借贷上给予了必要支持。如1938年六七月间，陕西省银行曾向白水新生煤矿公司和同官煤矿管理委员会分别贷款5万元和30万元。自陕豫分处成立后，鉴于各矿资金周转不灵，又决议恢复预付煤款办法。同时，为缓解民营矿商流动资金匮乏问题，推进夏季购煤储存，该处还积极函请国家银行商借资金。
第四，规制矿权申领，组织陕煤勘查。规范煤矿申领程序和流程，既可保障各公营、民营矿商的合法权益，也有利于各地煤矿的稳定增产。如1939年7月，经陕西省建设厅核准请领采矿者，共有8宗。同时，为掌握全陕煤产分布详情，在全面抗战前陕西全省探矿处的基础上，1939年6月又改组成立陕西省矿产探测队，编成3组，分赴白河等县调查探测。
那么，这些系列举措推行后的实际成效又如何呢?
由图2可知，1935—1945年，陕煤产量呈现波动性上涨态势，由210000吨增至655916吨，增长约2.12倍，年均增长约21.3%，尤以1939年的增幅最高，约65.9%。又据时人调查，截至1940年10月，陕西省领取煤矿开采经营权的大、小煤矿“约有三十余家，领采面积约三十万公亩”，其中“以新法机器在开采中者约有七家，在筹办或整理中者两家，以土法在开采中者约有十八家，在筹办中者约有三家”，两种采煤方式的每日开采量合计约有500吨。同时还应看到，因外省煤炭冲击、物价上涨、前线战事与军运频繁等影响，陕煤产量在1938年与1945年分别出现约22.2%和4.3%的回落。
增产之外，在陕煤增运上，既有陕西省府与中央政府各部合作，增辟运煤专线，增加煤炭运输工具，也有在国民党政府的动员和组织下，西安民间社会力量积极参与煤炭转运。其具体举措如下：
第一，陕西省政府与中央各部合作修筑运煤轻便铁道，提高陕煤转运效率。如为提升白水、蒲城两地产煤外运量和速率，陕西省政府积极商请军政部铺设渭白轻便铁道，并由陕西省建设厅组织渭白轻便铁道运输管理。截至1941年9月，该专线已有平车480辆，每20辆编成一组行车，往返全线，约需5—6日，每月运煤量最少1000吨，最多1600吨。
第二，陕西省当局紧急征调各县民力，组织水陆联合转运。全面抗战之初，陕西省建设厅曾动员小车业同业公会组织运输业管理部，利用胶皮轮大车转运白水、同官两县产煤。其后煤统处又督促各县征发民力，组织运煤专线。以澄城煤炭的运输为例，自煤统处成立以来，该处即征用该县民车转运澄煤，然因战时民艰与基层舞弊，理论上每日虽有200余吨澄煤可运抵西安，但实际上，如不考虑恶劣天气影响，澄煤由矿区转运至东泉店车站一次，约需6—7日，由此可见陕西煤炭转运之艰困。其后经陕西省当局多方动员与整饬，至1941年9月，澄煤每日转运西安的煤炭量由30吨逐渐增至80吨。
第三，为救济煤荒与自救，除前述战时联合煤焦购运处外，西安煤炭业同业公会也积极参与陕煤增运，主要表现为煤炭“共同购运”的组织与运作。自1943年7月起，西安煤炭业同业公会曾多次集议，决议成立非常时期西京市煤炭商业同业公会。在具体运作上，基金暂定为500万元，分2500股，每股2000元，由各会员筹集，不足部分由该公会会员共同商议筹集;至于煤炭采购，优先收购同官等地陕煤，必要时再设法购运豫煤补充;在运输工具安排上，旱路由政府征雇若干固定车骡，铁路车皮则由陇海路局按月指拨，其运输数量依照西安当时需要暂定6000吨分配1次;在分销上，按照各会员资本额所占比例分配，以规定价格平均转售市民。当年11月28日，该煤炭联合购运处正式办公，除大量采购同官、耀县等地煤炭外，又与河南义马煤矿商洽采购办法，并积极向陇海路局交涉分拨车皮，以利煤炭运输。1945年2月，该公会奉令改为“西京市煤炭业同业公会共同购运社”，并要求煤商购运煤量须以交通工具情况而定，车皮分配标准按每月供运4000吨计。
陕煤的不断增产增运，为供给战时西安煤市夯实了基础。据时人调查可知，截至1940年9月，每日由白水与澄城转运供给西安的煤量已由110吨增至200吨，约占当年全市煤炭需求总量的48.4%，三年间即有近半煤炭供应量可由陕煤填补，可见陕煤在解决战时西安煤荒危机中的基础性贡献。时至1944年春，因中日豫西战事再起，仅存的豫煤来源被全部切断，逐年增长的陕煤至此一跃成为西安煤市的唯一来源。
四、战时煤价管控
煤价的非常态增长既是全面抗战时期西安煤荒的基本表征之一，也是各界对煤荒的主要感受，是以对于加强煤价管控，国民党政府也有不少举措。大致以1942年10月蒋介石力推的施行为界，可将战时西安的煤价限定活动分为前、后两个时期，即全面抗战前期陕西省政府主导下的自主限价与抗战后期中央政府介入下的指令限价。
(一)自主限价下的机构调整与煤价评定
首先，从组织设置及其变动来看，陕西省当局的战时煤炭限价大体经历了各界协商评价到煤炭统制机构独掌定价权，又复归政府组织各界共同议价的演变历程。
全面抗战之初，陕西省当局为应对西安煤荒，已着手组织各界协商评价。1937年8月14日，为管控包括煤价在内的各类战时必需品物价，当局于省民政厅内筹设陕西省会物价平准委员会(以下简称“省会平准会”)，平准物价办法为：调查、平价、取缔囤积、采办。各环节分由省会警察局、长安县县政府、长安商会等机构共同办理。而与省会平准会并存的煤管会在西安煤炭定价上亦有相当发言权。如在1937年10月省会平准会第6次物价评定中，该会曾决议“煤斤价格按照煤斤委员会所定，稍有变动”。1938年3月18日，又筹设“西京市战时物价统制委员会”(以下简称“西京物统会”)，省建设厅负责运销设计、生产设计，省民政厅担任物价平准，省党部负责统制，西京筹备委员会则职掌调查统计。
时至1938年10月，煤统处开始独掌西安煤炭定价权。该处成立伊始即遵照省府新定价目，规定煤价每吨为35元。而在取缔不法煤商掺杂短少与囤煤抬价方面，煤统处不仅颁行《取缔煤商抬高价格暨掺杂处罚办法》等法规，还查处不少煤商私抬煤价的案件。1941年4月1日，因煤统处被撤销，各种煤炭价格统一由建设厅加以合理评定。同月下旬，陕西省当局又颁行《管理煤炭评价办法》等法令，评定煤类包括陕煤与外省煤炭，并规定市面批发价、市面零售价应依各地供需情形，分别评定，而西安煤价则由建设厅会同陕西省战时物价评定委员会及工商政各界代表联合评定。至此，西安煤价限定又回归到政府组织各机关与工商实业界代表联合评定的联动机制上来。
在多个煤价评定组织频繁更动和两种运作机制转换的过程中，战时西安煤价限定取得了怎样的实际效果?以下稍作计量分析。
1937年8月26日，省会平准会首次评定西安煤炭类零售价格为“岚炭每百斤二元，石炭每百斤一元八角，烟煤每百斤一元”，其后各月还有多次煤价评定调整。初始，在外省煤炭渐次运到的前提下，煤价评定确曾发挥一定功效。但时至1938年1月中旬，西安煤价竟较评价增长3/10，限价成效有限，该会遂于同月奉令结束，其原有业务即转由战时经济设计委员会及其他有关机关统筹办理。而煤管会因掌控外省煤炭来源，因此得以对现存及各地将运抵西安之煤炭零售价进行评定，如该会规定由拨车运到之煤，皆须将煤类和数量呈报该会，并由煤管会规定价格出售，不得任意增价。可见，掌控稳定煤炭来源对于战时西安煤价限定具有关键作用。及至西京物统会开始评定西安煤价，以河南省巩县煤价变动为例：1938年2月19日，该会评定西安煤市巩煤每吨25元;同月27日，评定巩煤每吨23元;4月27日，评定巩煤每100斤1.2元;5月6日，又评定巩煤为每吨22元，每100斤1.2元;7月29日，再次评定巩煤每100斤1.3元，每吨26元。可见，该会对西安煤价的历次评定虽有起伏，但总体煤价波动处于相对合理区间，这为其后煤统处评定煤价提供了参照范例与实践经验。
由表3内容可见，仅1938年11月—1939年6月，西安各类煤炭价格均有不同程度的下降，尤以1938年9月—1939年2月的降幅最为明显，五种主要统制煤炭的价格降幅分别为36.4%、21.1%、41.2%、36.7%和15%，其后逐月各类煤炭亦多归于常态煤价水平或继续略有小幅减价，可见煤统处稳定西安战时煤价的实际成效。
1941年4月，煤统处被撤销，其独掌西安煤炭定价的局面被打破，取而代之的是陕西省建设厅牵头组织的各界代表联合评价机制。以下以巩煤和同官煤分别代表外省煤炭与陕煤为例，考察建设厅主管时期西安煤价评定的成效。1941年6月1日，建设厅组织西安第一次煤炭联合评价，巩煤每吨批发价172元，零售价192元;同官煤每吨批发价116元，零售价136元。9月24日第二次煤炭评价，巩煤每吨批发价222元，零售价266元;同官煤每吨批发价127元，零售价152元。结合前述内容可知，因煤炭运销统制的取消与煤炭运输时有不畅，加之物价日涨与煤市投机不断，西安的评定煤价也日渐上扬。时至1942年7月，因兵役征调，矿工减少，兼以煤炭装运艰困，运抵西安煤量逐渐减少，从而导致各类煤炭价格比此前又有微增。可见，陕西省建设厅联合各界的煤炭限价已与日维艰，亟须中央政府介入整饬。
(二)中央政府介入下的指令限价
自进入抗战相持阶段后，由于日军加紧经济封锁、游资投机与法币通胀压力加大，包括西安在内的后方各主要城市物价均呈快速腾涨之势。为抑制后方各地物价过快上涨，1942年10月下旬，蒋介石推出《加强管制物价方案》。由此，包括煤价在内的陕西物价限定进入了中央政府介入下的指令性时期，具体又可分为陕西省遵令评价和陕豫分处奉令限价两个阶段。
首先，在陕西省遵令评价阶段，时任省政府主席的熊斌特于1943年1月6日明确要求：“今本省物价决不使超过委座规定去年十一月三十日市场价格，并使其酌量平抑逐渐减低……至去年十二月八日所评价格，应遵照委座电示，先期调整公布，不必待到一月十五日始行发表。调整评价格，除登报公布外，应在钟楼或其他重要地点悬牌，使一般市民一目了然。”同时，省政府还指令西安平价商店发售平价同官混煤，每张购煤证限购68.3市斤，合价40.9元，以期弥补部分短缺，平抑煤价。此外规定西安煤炭业同业公会自行组织共同购运后之发售煤价，仅可在矿价、运费及其他杂费之外，增加30%的合法利润。1943年2月，物资管制会议开始公布评定之西安煤价，其后多有调整。以同官煤为例，1943年2月，规定批发价每吨1200元，零售价每100斤69元。同年6月1日，经省政府煤市限价调整后，同官煤炭涨至每吨2550元，每100斤130元。陕西省物价管制委员会虽于7月30日宣称：“近月以来，因陇海路之大量运输，除供给各工厂外，存储甚多，各煤商存煤亦各堆积如山，市价决在限价以下，陇海路局现仍继续运输中。”但时至12月16日，西安煤价又形上涨，同官块煤已涨至每吨5000元。可见，在煤炭供应不稳的情况下，政府介入下的陕西省遵令评价亦难以达至理想预期。
第二阶段，自1944年4月起，西安步入陕豫分处奉令限价时期。在疏通与掌控陕煤产运销各主要环节，并充分了解陕煤诸种价格来源与构成的基础上，该处于1944年九十月间公布经济部核定之同官等地各类煤焦生产价与市内售价。虽难以找到当时的具体价目，但其定价原则系根据煤矿采煤成本调查资料，采用标准法核定矿价，并依据矿价产生市价。其标准单位法则是依照煤质优劣分为甲、乙、丙三级，以乙级为标准，甲级照标准煤矿采煤成本加一成，丙级减一成。矿厂至起运站之运费，亦系酌量距离远近，分别厘定。对于工厂，该处要求其切实遵守限价，不得抬价争购，并决定大量运销冬煤。同时，陕豫分处还邀请各有关党部机关团体商讨调查检举，严禁违反限价活动，并指派专员赴同官、耀县等地，加强矿价与运价的管控。
然时至1944年11月初，因矿工工资和煤矿开采成本俱增，兼以其他物价的关联性影响，煤价亦随之波动性攀升，因此，陕豫分处特电请经济部调整煤价。同月中旬，陕豫分处又规定煤价不得超过利润之一半。但1945年后，因矿区生产与生活成本上扬，加之火车运输能力不足，煤价日形腾贵，仅每吨煤炭的运费即约2万元。为遏制煤价过快增长，1945年6月，陕豫分处新任主管关德懋主张“煤的价格不必请示中央，每月月初定出产价和运价”，并订定《西安市郊煤商运销奖惩办法》，加强煤炭运输，以稳定煤价。同年8月初，该处又组织成立陕西省煤焦配运评价评议会，加之抗战即将胜利，省内外政治环境相对和缓，西安煤价得以逐步回落。据西安煤炭业同业公会负责人9月初称：“市面煤炭价格相继跌落，块煤每吨价格约在三四万元左右，按法定价格现已跌至四分之一。”
五、结语
全面抗战时期，大后方各城市诸种重要物资皆曾出现供给紧张，其表征虽为市场供需失衡，然其根源在于全面抗战前市场经济条件下形成的物资供应结构在遭遇战争时引发的供应短缺危机。伴随抗战局势日益严峻，后方生产与运输日形艰难，加之通胀压力和投机活动，人为因素影响下的物资供应短缺危机造成了社会恐慌，战时西安复合型煤荒的产生与演变即是一个典型缩影。为解决这一突出的战时经济社会危机，进而推动大后方城市经济的平战转换，在保障产运层面，国民党政府主要通过煤炭运销统制与改革原有供煤结构，以保证煤源稳定与煤炭供应安全;在煤价管控方面，组织联合评定煤价，逐渐形成由政府主导的多部联动机制与官民互动效应。当局的系列措置确具一定针对性，并曾使煤荒一度得以逐步缓解，然各项举措在具体推行中，仍旧问题不断，难以形成持续有效的合力，预期效果也多难以圆满实现。究其原因，除战事干扰、军运优先与持久抗战等客观因素影响外，主观方面可归之于战时应急性危机应对特质下政府统制煤业的诸多弊病：其一，机构与人员变动频繁，事权分合无定;其二，煤炭统制政策延续性欠佳，产运销衔接时有阻滞;其三，矿煤限价过低，煤炭购运弊病丛生;其四，煤炭统销漏洞百出，煤市限价时好时恶。
再从全球史的角度来看，煤荒并非战时西安独有，第二次世界大战中各交战国皆曾发生煤荒事件，如何有效因应这一战时经济社会危机，既成为交战各方的共同议题，也为我们考察各国如何有效实现平战经济的转换提供了一个动态的观察视角。而具体至中国战场，全面抗战时期西安煤荒之演变与政府因应，则为管窥我国西北城市经济的平战转换与国民党政府的战时危机应对特质提供了一个典型观察案例。
责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-08-30 14:20:53
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