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陈默:部分统制还是全面统制:1940年国民政府内部关于粮食管理的讨论
2023-03-03 10:50:09  来源:《抗日战争研究》公众号  点击:  复制链接

  内容提要

  1940年,战时粮食危机爆发并愈演愈烈,对粮食进行统制成为国民政府内部多数人的共识。行政院、侍从室等机构的官员围绕部分统制和全面统制两条路径持续展开讨论,两者的区别在于是否采用行政手段、实施强力管控、变更基本经济制度。部分统制方案出现较早,但全面统制的思想传播更为迅速并渐成主流话语。卢作孚提出调剂供需进行部分统制,唐纵试图在此基础上增加六项加强管理办法,将其升级为全面统制,遭到卢作孚的逐条批驳。在粮食危机刺激下,全面统制的呼声日高,陈方呈交强制分期平抑米价的全面统制方案,遭到孔祥熙等人的强烈反对,但此方案在蒋介石的主导下仍得到通过。国民政府内部关于粮食管理的讨论,反映出不同人群对于国家治理逻辑、治理模式、政府行为、动员机制的不同理解。

  关键词

  抗日战争;国民政府;粮食统;全国粮食管理;卢作孚

  抗日战争进行到1940年春夏之交,一场起源于成都平原并迅速席卷全川,进而波及整个大后方的粮食危机成为摆在国民政府面前的重要难题。在7月召开的国民党五届七中全会上,蒋介石坦言:“目前我们最要注意的事项是经济。经济当中最要紧的,是粮食管理问题。”而对于如何遏制包括粮价在内的物价飞涨,蒋介石告诉众人:“此事在看我们有无真正办法,有办法就成功,没办法就不成。”基于这样的判断,国民政府强化了对四川等地粮食的管理。而这样的粮食管理,其实在3月粮食危机初起时便已开始。

  1940年国民政府管理粮食的大致过程,既有研究已有较为充分的讨论。不过,这短短数月间的一些关键细节,如春季经济部稳定粮价办法、秋季唐纵管理粮食建议、年底陈方分期平价计划等,依然未能得到清楚的还原。重要的是,在国民政府管理粮食的实践背后,制度设计者、运行者在制订政策、推行法规过程中的想法与其观点、理念之间的碰撞可能更有意义,有待系统的梳理。

  揆诸史料可以发现,伴随着粮食管理的逐渐开展,关于“怎么样才能管理好粮食”的讨论一直在国民政府内部持续。参与制定粮食管理规则的官员均同意运用统制经济(Controlled Economy)的方法管理粮食,但对选择哪一种统制路径却产生分歧。到底是主要依靠经济手段,在与粮食相关的部分环节上着重调控,基本不更改现有经济体制,还是断然施展行政手段,对涉及粮食的关键领域进行强力管控,并尝试革新基本经济制度?不同的人有着不同的取舍。前一类主张体现了“部分统制”的思想,后一类观点则更接近“全面统制”的精神。这一时期被纳入议程或最终出台的种种方案,与此次部分统制和全面统制之争彼此纠缠、互为表里。因而,了解国民政府内部此次思想论争的经过,或可对1940年国民政府管理粮食的过程,乃至统制经济的实际状况做到知其然且知其所以然。

  本文意在重现1940年下半年国民政府在实施粮食管理过程中,其内部各方围绕统制路径展开的讨论。在此次讨论中,粮食管理的具体过程不复是考察重点,仅作为串联起此次讨论的线索出现。从应对危机和国家治理的角度来说,1940年这次讨论中,国民政府的治理逻辑、治理模式、政府行为、动员机制等得到了充分体现,所以关于粮食管理的讨论也许还存在一些政治社会学的意义。

  一、 两类统制方案次第提出

  1940年,四川等地米价起飞,引发了3月14日成都饥民打砸仓栈哄抢米粮的群体性事件,战时粮食危机拉开序幕。虽然国民党四川当局与蒋介石将此次抢米风潮误判为中共所煽动的群众运动,并在破坏中共四川地下党方面投入相当大的精力,但事发之后,贺国光等川省当局的负责人仍然紧急查封了成都的囤米仓栈,并将查获之存米平价向市民销售,在短时间内遏住了米价的涨风。与此同时,包括蒋介石在内的诸人已在筹划系统的粮食管理方案。六七月间四川省政府通过“七月限价”试图强行遏止米价涨势时,蒋介石等人正在酝酿成立全国及各省粮食管理局,加强对粮食的管理。在筹划粮食管理的过程中,各种不同的思路渐次出现。这些思路大概可以归纳为两大范畴:部分统制和全面统制。参与制订粮食管理政策的官员们阐发、辩护着自己的主张,而新的粮食管理政策正是在他们各自观点的碰撞中逐渐萌芽。

  蒋介石对此次抢米风潮相当敏感,在第一时间便电令相关部门着手粮食管理。3月15日,他致电川康绥署与四川省政府,强调亟待“克日将各行户所有囤积或押储之米谷调查清楚,一律作有计划之销售”;四川各县米价须控制在40元/石以内;全省的金融机构“绝对禁止购押米谷”。16日,另一封内容相似的电报发给了贵州省主席吴鼎昌。同日,蒋介石致电经济部、四联总处、农本局、重庆市政府宣布三项紧急处置办法:调查各处囤米并作平价销售、金融机构禁止购押米谷、平价配售各大户在金融机构所囤之米。蒋介石还敦促上述部门在20日之前拿出具体实施方案。

  经济部部长翁文灏于3月18日召集各部门会议,商议出一个共计12条的《平定粮食及日用必需品价格办法》,这是粮食危机出现后国民政府出台的第一个与粮食管理相关的方案。其内容如下:1.停止政府在四川等地囤粮计划;2.密查川省各处囤米;3.取缔囤积居奇以及仓飞、期货交易;4.限制金融机构货物放款;5.合作社储押粮食限期出售;6.四联总处紧缩放款以免商业银行购囤货物;7.川省提倡储蓄提高利率吸引游资;8.予平价购销处之用款便利;9.办理农贷以增加农产;10.扶助小工业轻工业发展;11.保障运输以畅供销;12.提倡节约运动。

  从内容观之,这12条办法组成的方案已带有一些统制经济的特征。所谓统制经济,“从广义上说,统制经济是指国家对经济实施干预,并以政治的力量组织、统率和指导全国经济;从狭义上说,统制经济是指政府对于生产、交易、分配实施有计划的管理和限制”。此时在经济领域,统制经济已经由言说转化为实践,如战时国内外贸易就基本上由政府严格掌握。不过进一步分析,该粮食管理方案尚属于部分统制的范畴,无法与政府在贸易上采取的全面统制相比。首先,它主要针对的只是粮食交易中的囤积环节。其次,它所采取的手段非常温和,其实质仅是对于囤积米粮的限制而非严厉的压制、禁止和惩罚。

  选择部分统制,和制订此方案的翁文灏、徐堪、何廉、吴国桢等人有关。在他们回复蒋介石的折呈中,翁文灏等人表达了对粮食管理的看法:首先,囤积居奇现象并非特别严重,对于米价“应尽量因势利导,置重调节,逐步强化管理”,“不妨暂缓”规定最高价及强行压低米价等举措;其次,银行对于“正当运销及承办平价采购米谷”的米商仍“应继续放款”;再次,解决粮食等物资涨价,有赖于发展生产和便利运输,平价运销是治标,取缔囤积是防范。由此可知,翁文灏等人对于粮食并不主张严加管控,而是更倾向于仅以经济手段进行调节。值得一提的是,此时中国知识界对于统制经济的相对主义态度,或许是部分统制更被接受的原因。

  《平定粮食及日用必需品价格办法》约于4月间经行政院颁布实施,其具体效果不佳。有论者谓:“该项措施实施后不仅未见成效,且使正常军粮采购遇到严重困难。”该方案对于平息川省粮价也没产生太大作用,因为在它被颁布之前,川省采用的“封仓平粜”临时办法已然暂时奏效。可惜好景不长,进入4月下旬后,川省粮价续涨,迫使蒋介石等人继续寻求更有效的粮食管理方案。

  蒋介石这段时期反复思考与粮食管理有关的问题,日记中多有相关记载,如“统制物价办法”“调查囤积户名与地点”“对于调剂物资增强运输为中心工作”“经济制度与调整物价之准备应速决定”“统制事业之亟须改善”“四川物价之平准比经济建设计划尤为重要”等。他的思想中,逐渐显示出希望强化粮食管理的意图,较之翁文灏等人之前提出的部分统制方案,蒋介石倾向于更加有力的方式。他于5月8日在成都行营公开表示:要发展经济,“一定要有组织、有步骤”;现在的工作,要“有周密的计划和确实的准备”;目前的物价高涨,“是由于我们管理统制之不得其道”;目前工作的重心是要“调剂物资,平定物价”,而具体的工作“如何调查统计,如何储存、管理,我们都要未雨绸缪,事先筹划”。

  就在此时,国民政府内部几位官员也向蒋介石提出了他们关于粮食管理的不同规划。5月,四川省地政局局长祝平提出一个带有全面统制色彩的方案:对外贸易应“全部国营”,而内地贸易亦应由国家“负执行统制之责”;各地商店必须加入同业公会,其存货要完成登记;农民的粮食“只准售与所在地贸易局”(其价格由贸易局订定),再由贸易局转售卖于同业公会,“转发各商店销售之”。这个方案关于粮食的部分,已暗含公买公卖的意味。行政院政务处处长蒋廷黻的方案恰与之迥异。他主张:“政府统制应限于极少数之物品”,而且要保障生产者的利润;各地方政府“不得擅自为货物之统制”。军事委员会参事室主任王世杰草拟了一个涉及生产、运销、消费、财政金融等方面的方案,观点与蒋廷黻接近。其中与粮食相关的有“增加生活必需品的产量”“调查并调剂各地必需品之供求”“严厉查禁囤积居奇”等,其主旨仍立足于引导。王世杰还打算制订一个“二年或三年的平价计划”,但其目的不为“绝对的〔地〕防止一般物价的续涨”,“而在防止物价之猛涨”;“平价计划”不针对一般物价,只针对食粮等必需品。

  自此,全面统制和部分统制的两种路径逐渐浮出水面,并在之后的几个月引发持续讨论。此时,越发严重的粮食危机已经不容许国民政府在内部从容地推敲和琢磨。7月前后,“封仓平粜”的临时应对办法完全失效,而盛夏的亢旱诱发新一轮的米潮,一个马上便能实施的粮食管理方案刻不容缓。蒋介石对此心急如焚,于7月2日电令张群召集相关部会主官速到重庆开会,“妥定粮食管理调节具体办法”,并成立专门的管理机关——粮食管理局。7月6日,蒋介石在国民党五届七中全会上宣布要“确定全国粮食管理政策”,这就是本文开头的那一幕。

  在粮食危机的威胁下,人们的态度普遍急切,全面统制逐渐拥有更多支持者。五届七中全会上,浙江省主席黄绍竑等11人提交了一份以粮食公买公卖为中心的议案。该议案称:目前的分配环节不符合三民主义,粮食的分配应当“打破资本制度,不准私人营利,换言之即应由国家设局买卖,供应公家使用”,建议粮食由国家订立低价,公买公卖;地方余粮,收归公有;粮食的运输也由政府负责;公民“按口购粮”,“规定个人之每日最高限度之消费量”。7月11日,在张群组织的粮食会议上,几位国民参政会参政员发表看法。如黄炎培回应黄绍竑的观点:他赞成不使用“统制专营”的字眼,但以泸县粮食调剂委员会平抑当地米价为例,主张加强限制。林虎也支持黄绍竑的主张,他以会理县为修建乐西公路征集全县余粮用于贴补路工津贴为例,证明此种办法可行。李璜甚至指责民众不协助政府,“中国的人民还是亚丹斯密以前的自由经济思想”,需要加以教育以适应更强的粮食统制。

  此次粮食会议上提出的管理粮食建议,体现出不少全面统制的要素。例如,尝试田赋征实和余粮征购:“各县应否办理实谷折征田赋”由各地讨论决定,其价格“以田赋开征之市价为准”;余粮征购的数量“根据调查登记之存粮数量比例征购”,价格给以市价。又如,凭证经营和米粮议价:各地加强米粮同业公会,“凡不属于该会之会员绝对不得经营粮食业务”;粮食价格由当地粮食管理机构与同业公会决定公布,米商必须遵守。再如,军公教平价米:其“平粜对象以一般贫民、低级公务员、地方警察团队、在校学生及中小学教职员为限”。

  蒋介石也开始更加倾向全面统制。7月20日,他指示贺国光:“以后征粮应以谷米为准而不以货币为主,此虽新定办法,初行或不甚便,但非此决〔绝〕不能持久生效。”这大概是蒋介石关于实行田赋征实的第一次明确表示。8月10日,蒋在日记里写道:“粮食国有,不能作为商品”;11日,他又强调应“采米统制,不许米商自由采办”,当天上午他和粮食相关官员讨论粮食采购和重庆米价的平定问题,其中涉及“根本统制粮食之准备”;14日,他已经在做“统制经济与计划经济之准备”;15日,蒋手令筹备计口授粮计划;30日,蒋阐述了他此刻的经济观:“一、寡头政治为农业经济;二、贵族政治为自由经济;三、民主政治为统制经济。”短短一个月内,蒋介石先后对田赋征实、公买公卖、计口授粮表示支持,可见其对粮食进行全面统制的决心。

  当然,反对全面统制的声音也在继续。翁文灏在7月4日的日记中就记录:“黄绍竑主张粮食归政府专营,曾养甫反对,熊式辉统制粮食,使万余人民饿死。”8月11日,翁文灏与张群、卢作孚、吴国桢、陈方、徐堪、何廉赴黄山官邸与蒋介石谈粮食管理,发现蒋对于全面统制的期望很高,会后何廉向翁文灏坦言“此种彻底控制办法,良心上实感痛苦”。然而,这样的声音实在微弱,新的粮食管理方案,或许真的要以全面统制的形态在国统区迅速实施。

  颇具诡论意味的是,此时一个关键人物的选择导致粮食管理这件大事的走向发生偏移。这个人便是前交通部次长、新成立的全国粮食管理局(以下简称“全国粮管局”)局长卢作孚。7月19日,蒋介石便属意由经验丰富的卢作孚承担粮食管理重任。7月21日,翁文灏与张群谈全国粮管局人事,也确定由卢作孚负责此局。7月30日全国粮管局成立,卢作孚正式上任,开始着手加强粮食管理工作。虽然自7月以来全面统制粮食的呼声便甚嚣尘上,但卢作孚没有在具体的粮食管理政策中完全地顺应此种思潮,也未推行全面统制方案,使得事情发生新的变化。

  二、 围绕“以量制价”部分统制方案的辩论

  卢作孚上任后,全国粮管局陆续推出一系列粮食管理办法。其核心方案体现出一些全面统制的意味,但主旨是卢作孚苦心孤诣得出的“以量制价”,实际上属于部分统制的范畴。卢作孚的举措既让坚持自由经济的人有所不悦,也引起全面统制支持者的不满。后者对卢作孚的批评声音一浪高过一浪,其中军委会侍从室第六组组长唐纵等人还提出一套涉及粮食公买公卖的方案作为回应。部分统制和全面统制两派支持者各执一词、互不相让,多种观点在此激烈碰撞。

  8月24日,卢作孚向行政院呈送了供其审核的《全国粮食管理局粮食管理纲要草案》(以下亦称“卢作孚全国粮管局方案”)。在呈文中卢作孚言明他管理粮食的原则是“在数量方面,务求其供需适应,在价格方面,务求生产者与消费者皆得其平”。具体办法的核心是“调剂供需”,规定“甲为消费市场指定粮食之区域,必要时并为限定最低供应量;乙为粮食产区分配运销之市场,必要时并为分配运销量”。为此,相关部门需要“加强运销组织”,通过强化同业公会、采购组织、配售组织和联络运输机关、调配运输工具以使米粮运销畅通。价格方面,则规定各地谷米价格采取议价、保障商人合法利润、公家出钱购买一部分粮食以免粮价波动、对部分民众进行平粜等。除议价和平粜外,这个方案里还包括粮食登记、设置公仓、粮食动员等带有全面统制色彩的内容,但没有此前全面统制支持者们所热衷的田赋征实、粮食公卖、余粮征购、计口授粮等更为激进、直接的手段。

  “调剂供需”是卢作孚的心中所好,也表明这个方案的实质是部分统制。8月23日,卢作孚在成都接受采访时详细解释了他对粮食管理的看法:“管理的办法,最要紧的是调整产销市场的供求关系。”“某个市场的需要若干米、它的来源是哪些地方”,一旦被粮食管理部门调查清楚,米商们只需要奉指令“到指定的地方去购米,运到指定的市场去销售,供应的关系便不虞匮乏”。卢作孚直言:“有谷米的农民,谷米仍然是他自己的,但责成以供给市场的任务而有取得市场公平价格的权利。政府只对几个产米市场的价格加以调整,使之不致有很大的差异。” 8月28日,卢作孚在谈话中进一步指出他的方案重点是调查和管理,即“调查重在查明各乡镇所有民间存粮及上年收获数量,促其源源输入市场,管理重在各市场间之联络调整使供给与需要务期适应”。既有研究提示,战时的卢作孚对于统制经济的看法已不像战前那般积极,选择部分统制恰好符合他此时的心态。

  “调剂供需”是具体措施,其背后的理论是“以量制价”。按照此方案设计者、全国粮管局行政管理处处长张樑任的说法:“粮食管理的目的,在使粮食供求适应,进而使粮价平稳,只要粮食的供求能够适应,粮价自会随之趋于平稳,因为价格是供求二方所决定,也是供给与需要情形的晴雨表”,其理想状况是“恢复原来川省粮食之状况”。经济学家顾寿恩的解释与之相似:“只要设法使其恢复原来自然的供需体系,供给市场能与需要市场密切联络,以求供需适应,价格即可稳定,正不必由政府耗费大量资力人力自行购备粮食,以备调剂市场的需用。”在卢作孚和其僚属看来,管理粮食并不需要政府在与之相关的所有方面加以管控,亦不必由国家直接出面采取强制措施,粮管局只要调节好粮食的交易环节,保障市场供应充足,粮食危机便有希望得到解决。“以量制价”显然是部分统制的典型逻辑。

  虽然卢作孚全国粮管局的方案属部分统制范畴,但其管理粮食的力度较此前若干办法,如1938年的《非常时期粮食调节办法》等确有加强。部分统制的拥护者中也有人对此感到不安。9月2日,司法院院长居正在国府纪念周时宣称:“粮食应足,政府应购军粮,不必多管民食,使粮价反涨。” 9月6日,时任财政部政务次长、四联总处秘书长的徐堪,在行政院粮食问题谈话会上质疑卢作孚《全国粮食管理局粮食管理纲要草案》中的调查工作:“以言调查登记,我国平素对于各基层既无健全组织,下乡调查登记办理困难,且易滋扰民,且各地竞相收购,致粮价日涨,有谷之人更不愿将谷售出,故办理不善,非酿成大乱不可。”身为全国粮管局副局长的何北衡辩称:“以言管理,则非对产米县份详加调查登记不可,因明了产米区域情况后,方能组织米商同业公会,予以便利及保障,使其向生产者采购米粮,源源流入市场。”不过,他也强调“操之过急之危险办法,则绝对不能采行”,表现出暧昧的态度。与会的翁文灏则认为卢作孚全国粮管局方案的调查工作“举动操切,恐多失当,动摇人心,可虑”。

  另有少数主张不干预粮食产销的政界人物,干脆公开反对《全国粮食管理局粮食管理纲要草案》。四川省临时参议会副议长唐昭明就于9月11日公开批驳:首先,调剂供需的办法与实际不符。产米区的产能已经无力供给消费区,“产销既成反比,调查时于法不能强限农不食谷米;实际上于情,又不能强令农民必食价昂之杂粮,势必演成产区少、销区无供应之畸形现象”。其次,调剂供需的实际操作存在问题。按照卢作孚的方案,“需要供给,各有专区,相距远近,自有不同,交通不便,运费奇昂”,运输既难保障,摊上费用又导致米价成本变高。再次,调查登记容易引发人民恐惧,“视管理为骇闻,而相率规避”,而调查人员的素质也存疑。唐昭明认为卢作孚的方案“偏于政治运用,忽视经济原则”。可见,卢作孚全国粮管局方案中强化粮食管理的部分,在赞成自由经济的少数人看来难以接受。

  尴尬的是,部分统制拥护者和自由经济赞成者认为卢作孚全国粮管局方案失之于严苛、激进的同时,另一批人却猛烈攻讦它不够坚决、彻底。在全面统制支持者眼里,该方案管控得不是太多,而是远远不够。早在全国粮管局还在酝酿方案时,全面统制的支持者就在思考更为极端的办法。8月22日,唐纵认为,应“封闭所有一切囤积仓库,收归国有,然后由政府分配各地出售”。他把这个想法告诉戴笠,后者认为“现在还有更好的办法,政府禁止粮食商卖,奸商囤积,自然无用”。唐纵觉得:“此虽不失为办法之一,但我认为查封最有效果”,而且待新谷登场后,“应通令政府切实调查统计各县粮食生产,将其剩余粮食输送于指定之地点,由政府统筹分配,则明年奸商纵欲囤粮,亦不可得”。唐、戴二人观点的核心均接近余粮征集、公买公卖、计口授粮的范畴。

  9月2日,唐纵又上书蒋介石,提出六项加强管理粮食的办法:

  一、令饬两调查统计局限期调查各地囤户;二、令当地军宪对于各地囤户仓库,一律查封,不许迁移或出售;三、饬粮食管理总局,用公价收买囤米,再统筹分配各地,仍以公价出售,其运输手续等费概由政府负担;四、严令各省政府于十月底调查各县今年产米数量及各地需要米粮确数,详实具报;五、所有农户地主余米,一律由当地政府公定价格收买,缴解粮食管理局,统筹分配,其公定价格由中央公布;六、令社会部及调统局从速计划计口售〔授〕粮实施办法,期于明年一月起实行。

  唐纵并不打算推翻卢作孚的方案,而是在其基础上加码,增加了不少全面统制的元素。全国粮管局对于囤积等行为的处置尚算温和,唐纵则拟让特务机关直接重拳出击;全国粮管局逐步开展调查工作,唐纵则要求省政府出面从快从速;唐纵明确指出,需要实施余粮征集、粮食公卖、粮价公定、计口授粮等全面统制政策。

  唐纵所提六项办法应该得到了蒋介石的赏识,缘此时蒋介石对于全面统制的热情较8月时有增无减。9月6日,孔祥熙在行政院粮食问题谈话会上流露出较为温和的态度,称“当此川省对粮食人心不安定之际,目前应暂缓收购”,不拟推行余粮征购方案。翁文灏就担心“此类意见蒋因急于图治,不肯见听,故无效也”。果然,9月7日,蒋介石致电贺国光和卢作孚,表示他并不十分认同全国粮管局部分统制的方案。蒋介石认为,卢作孚的方案太过怀柔,无法实现取缔囤积和平价销售的目标;而粮食“决不许其自由营业,方能收管理之实效”,必须“破除正统派自由贸易观念”;“无封锁不能控制余粮之区,无限价不易大量收购”;卢作孚“以量制价”的办法可不必修正,但“限期购销与限定标准价格二项,必须遵行”;总之,“不许自由买卖为法则”。蒋介石这封态度坚决的电报,意味着全面统制支持者占据上风,在相当程度上掌握了话语权。

  面对这样的情况,卢作孚等倾向于部分统制的官员也在采取措施避免他们的方案流产。9月10日,唐纵就在日记里抱怨:全国粮管局何北衡已经成功说服戴笠放弃动用特务机关开展对囤户的查封行动,理由是“如果查封,会出乱子,且无效果。四川地主的米谷都存在佃户家中,调查既不可能,反而引起农民的恐慌”。9月19日,重庆市市长吴国桢代电条陈他对唐纵六项办法的回应,核心观点是不赞成其推行:对于囤户的调查不宜扩大,“只须惩一儆百则囤风自戢”,粮管局做好一般性调查即可;公买公卖尚无基础,否则“粮户将粮食化整为零,无处可买,任意强购,民必骚动”;省政府机构不健全,难以在10月底之内完成对产米等内容的调查;调查既无把握,则余粮征集无从谈起;计口授粮“其意无可非难”,可是“贵户籍调查确实,方克奏效”。

  卢作孚在这10余日里并未回应唐纵的六项办法,让蒋介石略感不满,抱怨其“敷衍从事,可虑也”。9月30日,卢作孚终于表明态度,并逐条展开反驳:1.“关于收购资金”,如果四川省要实施粮食公买,需要支付5亿法币,“以目前劵料之缺乏,国库之支绌,政府即专办四川一省,已属无法应付”;2.“关于堆储保管”,四川省若要收购米谷,“总容量应在三千四百万市石以上”,需要准备仓库两万所,“此二万所之库人员训练需时”;3.“关于粮食集中”,政府收购的粮食需要向消费地点集中,“在在均须力伕”,需要6800万个人工,即便由政府临时征工,每人按15天计,也“需征四百四十万人”;4.“关于加工调制”,收购的米谷需要加工,亦须“农家从事加工”;5.“关于计口授粮”,民间粮食本来不止大米一种,“设专就食米一项计划计口授粮,则食米势必不敷分配”;6.“关于管理机构”,公买公卖和计口授粮,政府“必设置与人民直接发生关系之基层机构”,四川一省就共需5万名工作人员,“经费如何筹措,人员如何罗致”,且如何组织和管理这样庞大的组织也很困难。卢作孚在结论中明确指出:“运用最大之政治及经济力量,在我国现实环境下,几无法办理,偶一不慎,前方军糈及后方民食,均有发生恐慌之可能。”

  全面统制支持者自不接受卢作孚的意见。侍从室第一处主任贺耀组、第二处主任陈布雷回击称:公买粮食的成本可以由公卖后的收入抵消,购粮款项也可分期支付;仓库不足,可以暂时利用各地旧有仓库、米栈,只需在转运地点新设仓栈;粮食转运和加工的人力可灵活就近利用,还可动员老弱上阵;粮食分配方面,按卢作孚所陈将杂粮计算在内亦不成问题。“兹根据卢局长所议粮食统制大可不必,如卢局长对于全年粮食另有有效妥善之办法,卢局长能负责解决,自当别论;否则军以食为本、民以食为天,与其坐以待不可想象之危机,无宁统制,以为预期所发生之困难而逐次以求解决”。稍加对比双方的意见,不难发现卢作孚的担忧不无道理,而全面统制支持者的回应略显无力。

  对于此次由唐纵所呈六项办法引发的争论,蒋介石似乎犹豫了,他对贺耀组、陈布雷意见的批示为:“可如拟核复卢局长并责成其必照粮食统制方针切实筹办。”不过蒋介石也并未否定卢作孚部分统制的方案,他在9月10日的指令中对《全国粮食管理局粮食管理纲要草案》予以原则上的肯定,令其“务使分配及调节适合”,并注意打击囤积和准备资金购米。唐纵10月6日日记亦显示:卢作孚的方案于9月19日再度呈来,蒋介石并未第一时间批准,但在9月21日经陈布雷提醒,确予批准。唐纵无奈地写道:“现在即采行此种办法……惟米价之继续上涨,则可断言也。”在此次围绕“以量制价”部分统制方案的辩论中,蒋介石在情感上虽继续倾向于全面统制的路径,但在理智上却打算让卢作孚和全国粮管局先试行其方案,以求用稳妥的步调尝试对粮食进行有效管理。

  《全国粮食管理局粮食管理纲要草案》出台之后,国民政府内部关于如何才能有效管理粮食的讨论明显升温。这个方案采取“调剂供需”的办法与“以量制价”的理论,说明其对于粮食管理的审慎态度。即便是这样的路径,其管控力度较之前粮食管理办法已有相当的提升,从徐堪、唐昭明等人的反应即可知晓。但在更加激进的人看来,管控做得还远远不够,支持全面统制的声音更为响亮。卢作孚在设计方案时,或许有过调和两派的想法,但最终却是两头不讨好。更糟糕的是,全国粮管局推行此方案的实践,又因为粮管机构的不作为遭受巨大的挫折,粮食价格继续攀升。在粮食管理进一步陷入困境的背景之下,全面统制的呼声再度进入国民政府内部的舆论场。

  三、 “强抑米价”全面统制方案及其遭到的反对

  1940年10月6日,唐纵等人在对卢作孚的意见进行回击时,在座的侍从室第四组组长陈方却提出不同看法。唐纵记道:“其时适芷町(陈方)亦在座,谓作孚之办法,并非自由买卖,其用意原不可厚非。”可见此时即便是与唐纵、戴笠、陈布雷关系密切、观点相近的官员里,也有陈方这样并不反对部分统制路径的人。但随着卢作孚全国粮管局方案的实践效果不彰且粮价继续攀升,相对持重的陈方也步唐纵后尘,提出一个以强抑米价为主体的全面统制方案。陈方的方案得到蒋介石等人的赞许,却也遭到孔祥熙等部分统制拥护者的明确反对。继续坚持贯彻卢作孚的方案抑或另起炉灶推行新政策彻底加强管制,是1940年11月底至年末新一波讨论之焦点。

  如前所述,卢作孚全国粮管局方案在实施过程中,因为粮食管理机构在人事和机构方面的问题,使其调剂供需的目的未能实现,米价继续走高并难以抑平,证明部分统制方案在实践层面甚不如人意,这也导致全面统制的思想在国民政府内部再度抬头。

  10月22日,侍从室第三处主任陈果夫交给蒋介石一份由教育部官员黄恒浩草拟的鼓吹“粮食国有”的呈文。呈文倡言各地存粮应直接“收归国有”,实行公卖;发行粮食公债,让有米、无米者都来购买;甚至考虑发行“有息流通劵”用以购买粮食。上述办法较之前唐纵的六项办法,可谓更进一步,其实质近乎由国家无偿、强行占有所有粮食。类似的方法还有中国地政研究所董事长萧铮、国立政治大学训导长罗霞天等提出的《非常时期食粮管理法原则》。根据翁文灏的记录,此方法“主张公有,不得自由买卖,国家得强行征购并公卖之。公有食粮一律存公仓。征购粮价,中行搭发节建储劵,人民凭食粮准购证向公卖处购用”。两个方法均暗示存在着将粮食与法币解绑的可能。

  这种通过粮食证、券征集粮食的方法,当然属于全面统制,之前在国民政府筹集军粮时,亦曾被提出过。向来倾向部分统制的四联总处于11月11日呈文劝说行政院暂缓其施行,但就在同一份呈文中四联总处却主动提议可以尝试属于全面统制的田赋征实:“窃以为收集民间存粮,最适当之办法,莫如田赋改征‘本色’(即征收实物办法),既不致影响金融制度,于财政收入亦复有利,以之改充军粮,尤属简便可靠。”四联总处的态度说明,即便是反对全面统制的部门,在某些领域也开始认同全面统制的办法。

  11月下旬,国民政府一位重要人物的公开演讲,更是将全面统制的舆论推上高潮。11月25日,立法院院长孙科于总理纪念周上公开报告《粮食问题与抗战建国》。孙科开宗明义地指出:“想来想去,归根还是要依照总理民生主义的经济政策去作才行”,而要实现民生主义,就需要加强粮食管理,实现孙中山赞成的粮食公卖。孙科说,“粮食公卖,我以为一定可以平定粮价”,此外还能够控制通货、补助财政。他提出“地租交公”的办法,即“(地租)不要直接交地主,都交到国家收谷机关……地主向国家索租时,国家给他一半现钱,其余一半给他建国储蓄券”。此外,孙科也赞成之前人们提过的余粮征购和粮食公卖,“国家怎样收买呢?就是分期来收……如此变成只许公卖,不许私卖,私卖就是犯法”。最后孙科明言:“如果上述办法能够行得通,则对于平均地权就很接近了。”不难发现,孙科关于粮食管理的意见,较此前所有方案都要激进。

  孙科的发言在国民政府内部引起普遍关注,而从10月中旬开始,蒋介石的所思所想与孙科等全面统制支持者恰颇多共鸣。10月16日,蒋介石约孔祥熙谈话,便筹划发行“食粮劵”,并考虑“以外汇作抵”。10月25日,蒋介石制定到成都的工作计划中包含了“购备与劝捐粮食”“规定公粮”“建立县区谷仓”等项目。10月28日,蒋介石考虑“粮食公卖之筹备”,并拟让三青团员充任“粮察队”队员。10月30日,他再次强调要公买公卖。11月蒋介石所考虑的内容大致与10月相仿,11月22日他明确指出,要“彻底统制粮食”,并于29日计划“彻底清查粮食与佃户存粮,实行粮食公卖制”,并开始思考“粮食公卖具体办法与宣传纲领”。蒋介石此间关于粮食公买公卖、余粮征购的想法,相当程度烘托了实施粮食全面统制的氛围。

  就是在如此氛围之下,陈方开始着手起草一份全面统制的方案。11月21日,陈方告诉唐纵,“他对于物价有了根本办法”。唐纵问他如何处理,答曰:“要把整个物价加以有力的统制,利用民众的力量来推动。”唐纵回复:“这办法甚佳,如能说动委座采纳并能使现时干部执行,厥功甚伟。” 11月25日,陈方把这份已经与陈布雷等人讨论并修订,名为《管制民生必需粮物价格之根本办法》的方案呈到了蒋介石面前。

  陈方所拟的这一方案,并未在田赋征实、粮食公卖、余粮征购、计口授粮等热门话题上续做文章,而是将过去计划实施的粮食议价升级为对粮食价格进行强制平抑,希望通过强抑米价这样的措施迅速实现对粮食的全面统制。

  陈方在该办法的开头言明,“现行管理粮食办法与各方条陈主张,虽亦各有论据,惜皆狃于一偏、枝枝节节,尤未能切中粮食问题之病根”,“尤其全国粮管局所定办法,意似趋向管制,但多乏硬性规定”,“太拘平常程序,未敢雷厉风行、迅速推动”。全国粮管局“虽有管理价格之规定,但并无积极制裁之明文”,以至于“人民囤粮愈久涨价愈多之信念牢不可破,争相隐匿”。陈方建议采取“一种特殊办法,压迫粮价逐步下跌,使囤粮之户发生恐慌”,进而抛售粮食以降低米价。

  所谓“特殊办法”,是自1941年起从四川开始对粮食价格进行分期平抑。其基本原则为“凡人民生活食衣两类必需之重要粮物价格及人力工价,统由政府负责管制,确定均衡标准”。其具体措施是由政府分期、分级规定粮食等必需品的“最高法价”,“不许上涨只许下降,逐期逐步降至最低限度之标准法价”。陈方以重庆米价举例说明:1940年11月重庆的米价为170元/石。分期平抑政策发布后,1941年1月上半月的米价不得超过150元/石,下半月应降为130元/石……直到4月降至60元/石,“此六十元即定为最低标准法价,以后依此维持不再低降”。限价期间,商人不许擅自加高价格,且“所有粮物必须照价出售,不得托故拒绝买卖”,否则没收充公并处以罚金并问其罪责。

  为实施分期平抑米价,陈方还拟订了一系列辅助举措,甚至包括在重庆预储一个月的食粮。他对于强抑米价的结果十分乐观,认为可以安定民生、平稳物价、遏制通胀、减少支出、有利外贸,“民生必需物价,既经政府掌握,足为将来实行新经济政策之初基”。

  以后见之明来看,陈方的这个强抑米价方案并不完善。前述1940年7月四川省当局在成都推行过类似政策,强行将米价限制在82.5元/石,引发米荒。四川省临时参议会的报告称:“仓卒〔促〕平抑米粮价格,市场来源断流,致成供需不应之病态……平准处单一平抑米价,事出仓卒〔促〕,自欠周妥,以致酿成米荒,市民无以得饱。”陈方此番故伎重施,其准备工作或许比半年前四川省物价平准处做得更好,但仍可能导致相似的后果。尽管如此,在1940年底众人争言粮食全面统制的环境下,陈方这个存在明显弊病的计划还是收获了不少拥趸。陈布雷就明确告诉蒋介石:“陈组长此呈经数日深思周讨,且曾与职讨论,实冀为实际解决之助。其中由国家规定粮物价格一点,即经济部翁部长近日亦颇主此说。”

  这个强抑米价的全面统制方案甚合蒋介石心意。他于11月30日代电行政院副院长孔祥熙、秘书长魏道明,称陈方的意见“对于现行粮食管理办法疏漏之处颇能切中病根”,现在的确有“统筹管制整个物价、工价之必要”,要求行政院召集相应的部门“核议具体实施办法,限一星期内具报候核”。蒋介石已经不是在征求意见,而是直接要求行政院及相关部门开会讨论如何落实此方案。

  对于国民政府内部始终坚持部分统制的官员来说,形势极为不利。他们在孔祥熙等人的组织下集中力量,利用这次会议的机会对陈方的方案进行了系统的否定。12月4日,行政院致函内政部等7个部局,请他们于7日派员到行政院开会讨论陈方的方案。同日,行政院秘书长魏道明致函经济部,请他们根据陈方的方案“拟具实施办法,油印五十份,届时提出会议讨论”。经济部随即拟具一份名为“实施办法”的驳斥意见,开始发出部分统制拥护者的反对之声。

  经济部认为陈方方案“立文之主旨至表赞同”,采取断然手段在“理论上亦无可非议”。然而,控制物价要依靠经济组织提纲挈领,不宜采取行政手段,“若故分地域强划时期,勉强而行,即非例果有因,亦属枝节以求”。从行政上看,强行限价不难,但容易导致经济上的问题,“试以粮食为例,则一时未易合理解决之问题,至少有四大类”,主要是粮价不易估定,且粮价与其他物价、货币的关系亦无法平衡。经济部更赞成调剂供需的部分统制办法:“全国粮食管理局虽未以文字发表其办法,而其实施之步骤,则采以量管价之原则。苟量之供给能如上述办法,日进有功,则价之稳定,即可随量之供给而时增其效。”“现在全国粮食管理局正执行其已经核定之办法,似宜力予支持”。

  经济部的意见为12月7日的会议奠定了基调,果然在当天下午由蒋廷黻主持的会议上,各部门均不同意陈方“政府应定价并逐月递减”的主张,纷纷认为经济部的意见更为妥当。会议判断:先控制米粮才可以控制物价,全国粮管局“以量管价”的原则没有错。目前的工作重点应是“督促全国粮食管理局迅速解决米源问题,然后择期定价”,而定价的主体也应该是全国粮管局而非陈方所拟成立的新部门。从治本的角度控制米价,当下可以考虑购米运济四川、减少四川兵役以平定工价、压缩政府开支并收紧通货、加强运输等间接措施,而非直接进行管制。12月11日,这次会议的决议由反对陈方方案的幕后主使孔祥熙亲自呈电报告蒋介石。大概为了顾全蒋的面子,孔祥熙承诺会“采择使用”陈方方案中的“告密与榜示”等建议。

  面对行政院所属各部门空前一致的反击,陈方被迫于12月18日签呈蒋介石寻求支持:“各有关机关认为原则可采,但(一)对物价随同粮价下降之定价问题,(二)实施后粮物之来源问题,仍复尚多怀疑,兹针对此两点再详举具体办法伏请钧座先赐详核。”陈方辩称自己的方案是“整个实施办法”,希望行政院不要“断章取义、减少效能”;而他曾提议的中央负责管制物价机关,也需要尽快成立,“未可再事迁延”。

  对陈方的意见,蒋介石全力支持,并在其签呈上批示:“此可一并报送孔副院长,限明日正午面送孔副院长或魏秘书长处并油印分送各经济有关机关主官研究,务望至迟于下星期二日有一决定也。”蒋介石亲笔修改了陈方的签呈,增加了要求限期加强管制的内容。蒋介石之所以如此旗帜鲜明地支持陈方,缘于这一段时间他已经不满足于推行粮食公买公卖,而是决意实施更为全面的粮食统制,甚至不惜改变现行经济体制。

  蒋介石关于全面统制的执念,或与11月孙科关于“民生主义”的演讲有关,但直接的原因更可能是卢作孚部分统制方案未能奏功后愈加严重的粮食危机乃至社会动荡。行政院参事陈克文11月25日在日记中记道:“这几天米的问题还是很严重。听说共产党要乘这样机会在四川各地方发动暴动……政府连日开会,也定了很多办法,可是不见有什么效果。大家见面都是谈米价问题。这问题如果没有解决办法,真会闹出大乱子来的。”情况之严峻可见一斑。

  在时局的催逼下,12月10日,蒋介石与孙科会谈经济问题,称赞其“颇有研究”。17日,蒋介石在日记里提到要考虑“耕者有田制”。18日,他打算“研究粮食与国税问题,准备实施耕者有地制,与粮食管理关联之研究”。19日,他在日记中进一步写道:“终日研究粮食统制问题,乃想及粮食公卖,与耕者有其地之连带关系及同时解决。”20日,蒋介石将“平均地权、粮食公卖、耕者有其地”一并考虑,并写信给孔祥熙“刺激其力行”。信件的内容正是“妥为办理物价事宜,并设统一机关”,和陈方12月18日签呈的内容相似。可见对蒋介石来说,陈方强抑米价的主张已是他整体计划的一部分,不容被孔祥熙等部分统制拥护者轻易否定。

  这封信于12月20日晚交到陈布雷手里,其中指示“下星期二”即12月24日前必须要有一个决定。鉴于此,12月24日,行政院召开会议再次讨论陈方的方案以及粮食管理相关事宜。会议第一项议程便是“商研蒋手示平价(粮价、物价、工价)方针”,此项方针最终得到通过。孔祥熙对此甚为不满,批评“侍从室不宜滥上条陈”,陈方则发声为此平价方针辩护。翁文灏事后评论“实则蒋之方案即为彼所拟也”。反对全面统制的官员显然有些怅然,其对手方的感受则大相径庭。惜墨如金的陈布雷在日记里记道:“行政院特约各有关人员讨论经济安定问题,尤注重于平抑物价之治本办法。盖自杨全宇以囤积伏诛以后,社会均望政府有进一步之处置也。”将陈方的方案列为“治本”,并称其符合社会的期望,显示了陈布雷为己方主张得到通过时内心中的欣慰。虽然此次会议也通过了孔祥熙等部分统制拥护者提议的购米济川等办法,但显然获胜的是陈方等人。唐纵在次日的日记中记道:“陈芷町所拟平抑物价办法,已为委座完全采纳,并令孔副院长主持。”

  时值1940年岁末,国民政府内部最新一轮围绕粮食管理进行的讨论暂告段落。全面统制支持者的部分主张,以陈方《管制民生必需粮物价格之根本办法》条陈的方式进行表达并得到通过。这既是粮食危机越发严重、卢作孚全国粮管局未能控制局势的结果,又和全面统制的思想持续发展且受到越来越多人追捧有关。较之1940年秋季唐纵与卢作孚之争,此时的情形截然不同。整个国民政府自上而下在短短几个月时间内已变得相当激进。

  结论

  这场肇自于暮春的讨论,在岁末隆冬终于有了一个暂时的结果。1940年3月,大后方粮食危机甫一发生,国民政府中的有识之士便尝试以粮食统制作为应对,彼时出台的《平定粮食及日用必需品价格办法》是一个部分统制的方案。可惜这个方案虽经批准,却未及真正落到实处,粮食危机便迅速加深,全面统制的呼吁因之出现并压制部分统制的声音。卢作孚被委以重任组织全国粮食管理局后,仍主坚持之前部分统制的路径,并将“以量制价”理论转化为《全国粮食管理局粮食管理纲要草案》。卢作孚的方案较过去的办法在管理力度上已有增加,却既让赞成自由经济的官员感到不满,又未达到全面统制支持者的期待。唐纵遂提出六项加强管理粮食办法,希望将卢作孚全国粮管局方案加码升级成全面统制的方案。此事经卢作孚据理力争方才作罢。尴尬的是,卢作孚和全国粮管局的努力收效不大,越发严重的粮食危机催生了陈方的全面统制方案。陈方意在通过行政力量分期强行平抑米价,遭到孔祥熙等人的反对,但在蒋介石主导下,陈方全面统制的方案最终还是得到通过。

  国民政府内部围绕粮食管理的讨论从一开始,便分化出两种观点——部分统制和全面统制。分别持两种观点的官员们逐渐相互区隔。他们虽然未结成水火不容的异党,但其在治理逻辑、治理模式、政府行为、动员机制等方面的认识分野确实界限清晰。如本文开头所述,部分统制的拥护者坚持主要依靠经济手段,着重在与粮食相关的部分环节上进行调控,基本不涉及对既有经济体制的更改。保障运销、调剂供需、谷米议价、促售余粮是他们采取的手段。全面统制支持者更倾向于断然采取行政手段,强力管控涉及粮食的关键领域,不排除革新国民政府的基本经济制度。田赋征实、粮食公卖、余粮征购、计口授粮、强制平价是他们建议的办法。在这里,“部分”和“全面”的区别,不仅与统制的范围有关,还在于统制的手段、力度以及尺度上的差异。

  梳理两派人马的构成,或可发现其观念分歧的人事渊源。部分统制拥护者翁文灏、蒋廷黻、张群、张嘉璈、王世杰、吴国桢、何廉、卢作孚等人属于新政学系。这些人“行政官僚无派无系、位居高位且由学而仕”,大多是“有欧美留学背景的教育、金融界专业人士,有一定的治国能力”,不难理解他们对自由主义经济的认同,在粮食管理上选择相对渐进、温和的部分统制路径。全面统制支持者的构成比较复杂,但其中最为活跃的是侍从室贺耀组、陈布雷、陈果夫、唐纵、陈方等人。他们对于欧美的政治、经济学说未必信服,和蒋介石一样热衷于国民党的革命话语,以唐纵为例便可见一斑。他在日记里痛骂:“政府没有把对资产阶级的依赖性拔除,所以问题愈闹愈大不能解决”;“我们的政策,依然放在资本家、地主、土豪劣绅基础上,米荒的基本原因,是无法解消的”。他们对于全面统制的热忱,可能还带有一些意识形态的诉求。

  不过,从人员构成出发的解释并不足以阐明此次关于粮食管理的讨论及其结果,基于政治社会学的理解或许更具有说服力。部分统制与全面统制之争背后,暗藏两种不同的国家治理思路。坚持部分统制的主张更接近西方较为经典的“小政府”理论,即政府在国家治理中承担有限责任,强调社会在应对危机过程中的重要作用;而提倡全面统制的人则希望由政府包办一切,让政府亲自下场并尽快解决危机。当时,两种思想在世界范围内正激烈竞争。老牌资本主义国家内部,凯恩斯主义猛烈冲击着古典自由主义的基石,获得较大话语权。苏联、德国由政府主导经济生活的社会实践也体现出某种优越性,并一度成为中国学习的榜样。在中国,两种思想的斗争还有本土的因缘。自清末新政始,无为而治的政治传统与寻求富强的现代化道路之间存在着巨大的张力。民国以降,北京政府大致奉行“自由发展”的经济方针,但此种方针在国民政府时期不断受到“走向统制”的经济政策冲击。因此,全面统制在讨论中渐居上风,乃是时势所致。

  部分统制和全面统制,又与中国传统政治中相互对立的两种治理机制——常规型治理和运动型治理密切相关。部分统制的大部分办法,仍然是既存政府机构的一般手段,依托国民政府低效的官僚机构具体实施,其结果自然可能陷入常规型治理的一般弊病,如按部就班、保守因循、效率低下、成本高昂等,卢作孚全国粮管局的实践即是如此。这些问题在战争状态下更加难以被统治者容忍,运动型治理作为一种历史上多次出现的替代机制自然会被选择。不难发现,全面统制支持者所提出的方法如陈方的方案,带有大张旗鼓、雷厉风行、立竿见影的风格,卡里斯玛权威的构建和政治动员的行为方式也渗透其中,正是一种运动型治理。如此说来,全面统制的后来居上,也具有深厚的制度渊源。

  政治社会学者提示,运动型治理和常规型治理相互矛盾又互为依赖,并可能互相转化。部分统制和全面统制也是如此。两派支持者因观念上的分歧,多数时候针锋相对,但他们之间其实一直存在着公约数,预示着两派合流的可能。首先,双方都同意战时的粮食管理必不可少,均赞成使用统制的办法,其分歧在某种意义上属于“因相近而区分”。其次,双方对于打击囤积、粮食平粜、稳定粮价、发行粮食证券等手段具有一定的共识。最重要的是,全面统制支持者较早提出的田赋征实,随后也被一些部分统制拥护者所赞同。1940年9月6日,偏向于部分统制的孔祥熙拒绝推行余粮征购的同时,却赞成“政府收税实行征粮不收现款,使生产者将粮交出,调节需要”。之后,孔祥熙还成为颁行田赋征实的重要推手。双方关于田赋征实的理解未必尽然相同,但对于这个方法都认可。当时间进入1941年,两派之间融合的迹象逐渐出现,国民政府内部关于粮食管理的讨论也因之而消弭。事实上,1941年夏国民政府关于粮食管理的种种政策,虽更接近全面统制支持者的主张,但也明显吸收了部分统制拥护者的许多观念。这样的转变怎样发生,具体过程如何,有待于进一步的梳理和考察。

  作者:陈默,四川大学历史文化学院副教授

  来源:《抗日战争研究》2022年第4期,注释从略

责任编辑:钟思宇 最后更新:2023-03-03 10:52:25

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