抗战时期湖南政治的演变
2014-03-20 15:13:20  来源：网络摘录  点击：  复制链接

　　作者：刘国武

　　第一节 建置与机构变迁

　　一、建置沿革

　　国民政府建立后，实行省、县两级制，在省县之间设立省派出机构——行政督察区。抗战时期，国民政府在全国继续推行行政督察区制，并扩大其权力。1941年10月，行政院公布了《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织办法》，规定：“行政督察专员兼保安司令公署设专员兼司令一人，承省政府主席兼全省保安司令之命，督察、指导辖区行政，暨指挥团、队绥靖地方事宜。”1937年1月底，湖南省政府委员会通过了“全省划为9个行政督察区”的方案，到12月，湖南在全省普遍设立了行政督察区制，全省共划分为9个行政督察区。第一区辖浏阳、平江、临湘、岳阳、醴陵、湘阴、长沙、湘潭、宁乡、益阳10县，专员驻浏阳；第二区辖常德、华容、安乡、南县、沅江、汉寿、澧县、临澧、石门、慈利、桃源11县，专员驻常德；第三区辖沅陵、大庸、桑植、溆浦、永顺、泸溪、辰溪7县，专员驻沅陵；第四区辖乾城、龙山、保靖、古丈、永绥、凤凰、麻阳7县，专员驻乾城；第五区辖衡阳、常宁、衡山、耒阳、攸县、茶陵、安仁、酃县8县，专员驻衡阳；第六区辖邵阳、湘乡、安化、新化、武冈、新宁、城步7县，专员驻邵阳；第七区辖黔阳、绥宁、会同、芷江、靖县、通道、晃县7县，专员驻黔阳；第八区辖郴县、桂东、汝城、永兴、资兴、宜章、桂阳、嘉禾、临武、蓝山10县，专员驻郴县；第九区辖零陵、祁阳、新田、宁远、江华、道县、东安、永明8县，专员驻零陵。1938年4月1日，湖南省又废除了湘西绥靖处，设立沅陵行署，辖上述第三、第四、第七3个行政督察区，共21个县。

　　1940年4—5月，省政府重新调整行政区划，将原来第三行政督察区改为第八行政督察区，原第四行政督察区改为第九行政督察区，将原第四行政督察区之龙山县划属第八行政督察区。同时，国民政府行政院批准湖南省政府上报的将第一区之益阳、宁乡，第二区之沅江、汉寿，第六区之安化、湘乡划出新设益阳行政督察区（第五行政督察区）的报告。此后，随着湖南经济和文化的发展，又增置了少数市、县。1942年1月1日，衡阳市成立，为省辖市；1943年1月1日，从辰溪、芷江、黔阳三县划出17个乡，成立怀化县。至1945年，湖南省的行政区划如下：省辖市（均不辖县）为长沙市、衡阳市；行政督察区共10个。第一区辖浏阳、长沙、湘潭、平江、临湘、岳阳、醴陵、湘阴8县；第二区辖衡阳、衡山、耒阳、攸县、茶陵、常宁、安仁、酃县8县；第三区辖郴县、桂阳、永兴、宜章、资兴、临武、汝城、桂东、蓝山、嘉禾10县；第四区辖常德、澧县、桃源、石门、华容、南县、慈利、安乡、临澧9县；第五区辖益阳、湘乡、安化、汉寿、宁乡、沅江6县；第六区辖邵阳、新化、武冈、新宁、城步5县；第七区辖零陵、祁阳、宁远、道县、东安、永明、江华、新田8县；第八区管辖永顺、龙山、大庸、保靖、桑植、古丈6县；第九区辖沅陵、溆浦、辰溪、凤凰、乾城、永绥、泸溪、麻阳8县；第十区辖会同、芷江、绥宁、黔阳、晃县、靖县、通道、怀化8县。

　　战时湖南实行行政督察区制，作为联系省县两级政府之间的桥梁，有利于中央及省政府政令的通行，加强了对县级政府机构的督促和监督，对维护地方治安起了一定的作用。但其消极作用也比较明显，表现在：第一，在事实上改变了国民政府所规定的省、县两级制；第二，行政督察专员兼职太多，尤其是掌管地方军权，易在一个地方形成独裁。

　　二、地方各级行政机构

　　（一）省政府

　　1927年6月，国民党中央政治会议第109次会议通过《省政府组织法》。规定：“省置省政府，在中国国民党中央执行委员会指导之下，奉国民政府命令，综理全省政务。”“省政府下分设民政、财政、建设、军事、司法各厅，于必要时得增设教育、农工、实业、土地等厅，分管省行政事务。厅设厅长一人，由国民政府任命省政府委员兼任之。”1928年4月27日，国民政府又公布了《修正省政府组织法》，规定：省政府不得抵触中央法令，“省政府由国民政府任命委员九至十三人，组成省政府委员会，行使其职权”。省政府下设秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅（除试行大学区制之省区外）。在必要时，再增设农矿厅、工商厅，同时规定了各自的职责范围。1930年2月和1931年3月又经两次修改，基本上确定下来。省政府与五院之间的关系为：（1）行政院为省政府的直接上级机关，省府关于全省荐任以上人员之任免，施政方针之决定，总概算及预算分配之核定，都由行政院直接管辖。行政院所属各部会主管的事务，直接指挥省政府所属的各厅、局去执行。省政府有违法或不当处分的，人们可向主管部会提起诉愿；不服主管部会之决定者，得向主管院提起再诉愿；若再不服，可向行政法院提起行政诉讼，予以判决。（2）省政府不能直接立法，必须经呈行政院向立法院提出法律案，或请立法院解释法律法令。省政府的单行法规若与中央法规相抵触，立法院可提请行政院予以撤销。（3）省政府对于司法行政有协助的义务，但不得干涉司法案件；同时，司法院所属的行政法院对于行政诉讼，可以判决撤销省政府的违法处分。（4）经国民政府考试院考试及格人员，省政府得依法留用；省政府所属人员的奖惩与升迁，应以考试院铨叙部考绩结果为依据来决定。（5）省政府及所属各机关，要接受国民政府监察院的监察；省政府所属机关的预算、计算、营缮工程、财产买卖，要接受监察院审计部的审计和稽查；监察院对于省政府所属职员的违法和失职行为，应依法弹劾与惩戒。这说明，省政府是一个五权分离的地方政府。

　　1927年11月5日，国民政府委员会第13次常务会议决定设立“湘鄂临时政务委员会”，作为中央特派处置湘鄂两省政务最高临时机关，以程潜为主席。1928年5月18日，裁撤这一机构，5月28日，国民政府任命鲁涤平等11人为湖南省政府委员，以鲁涤平为主席，李隆建为财政厅长，陈嘉任为民政厅长，张定为教育厅长，刘召圃为建设厅长。1929年4月，国民政府决定改组湖南省政府，何键出任省主席，曹伯闻任民政厅长，贺耀祖任建设厅长，黄土衡任教育厅长，张开琏任财政厅长，易书竹为秘书长。1937年11月20日，国民政府再次改组湖南省政府，何键调任国民政府内政部部长，委派张治中为湖南省主席，胡次威任民政厅长，尹任先任财政厅长，朱经农为教育厅长，余籍传为建设厅长，陶履谦任秘书长，另以陈渠珍等3人为省府委员。张治中出任省政府主席刚一年，又因长沙大火受到革职留任处分。1939年1月17日，国民政府又一次改组湖南省政府，任命薛岳等9人为省政府委员，以薛岳为主席，陶履谦为民政厅长，杨锦仲为财政厅长，朱经农为教育厅长，余籍传为建设厅长。至1945年6月26日，国民政府任命吴奇伟为省政府主席。这样，战时的湖南省政府经过了多次改组。

　　抗战时期，为了适应战争的需要，省政府的机构发生了一些变化。表现在：第一，在1944年4月28日，国民政府再次修正公布了《省政府组织法》，规定省府设委员7～11人，设6厅，即民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、秘书处、会计处等6个部门，从此成为定制。各部门所掌职责权限扩大。民政厅掌管关于县市政府行政人员之提请任免事项，关于户籍、土地、警察与保卫、卫生、合作赈济、礼俗宗教、禁烟禁毒、选举、地方自治、协助兵役和其他民政事项。财政厅主管田赋管理、公债金融、公库收支、粮食行政、公产管理、自治财政之监督及改进事项、国税稽征之协助事项及其他财政事项。教育厅管理全省学校教育、社会教育、教育及学术团体的事业监督事项、图书馆、博物馆、公共体育场筹划和其他教育行政事项。建设厅掌管建设工程事项，农林、蚕桑、渔牧、矿业、农田水利及垦殖、农业经济改良、工商业的保护监督及奖励、度量衡的检查与推进、农会、工会、商会、渔会及其他农业、工业、商业、渔业、矿业团体的事业监督，不属土地行政之测量事项以及其他建设行政事项。秘书处管理一切机要及会议事项、文书收发、编制分配及保管、关于人事管理、典守印信、规章审核，各机关行政计划及工作报告之审查及其他不属各厅处事项的相关事务。会计处掌全省岁计、全省会计、统计等事项。此外，因战时需要，根据国民政府的旨意，湖南省还设立了一些机构，如保留了警备处、卫生处。1941年8月成立了图书杂志审查处，1942年成立了社会处，主管人民组训、社会运动、社会救济、社会福利。同年5月，行政院成立了“国家总动员会议”，湖南省亦成立了“动员会议”，同时还成立了合作事业管理处、驿运管理处等机构。这些机构分享了省政府各厅处的某些职权。从这些机构设置来看，省政府的机构设置并非复杂，没有重叠现象，职责也比较分明，而管理的事项较抗战前十年要多，这说明国民政府和湖南省政府为了把湖南建设成为抗战的后方基地，在政治机构上作了一些改革，基本上符合战时紧急形势的需要。第二，省政府主席的权限大大提高。战时湖南省主席的职权除了《省政府组织法》规定的权力外，还因战时需要，行政院不断授予省政府主席法定权限以外的各种权力，如编制预算、拟定重要法规、重要议案之决定、高级人员的任免考核等均由省主席决定。相反，抗战之前，省政府委员会的职权较大，往往可以限制主席的独断，而这时省政府委员会的法令职权大为削弱。战时湖南省主席前后有4人，薛岳在任时间最长，前后达6年多时间，他是以战区司令长官的身份来兼任省主席的，其权力之大，就可想而知了。

　　（二）直辖市政府

　　在抗战爆发前，湖南仅有一个省辖市——长沙市。它成立于1933年10月1日，人口为395，000人，面积为274．5平方里。

　　长沙市在成立时，设有2室4科，即秘书室、参事室。第一科掌理社会事项，下设稽查室、政警室；第二科掌工程事宜，下设养路队；第三科掌管教育事项，下设督学室；第四科掌理财政。此处还有市政会议、财政委员会、市教育经费保管委员会等行政辅助机构，或作为民意机构，或为监督机关。抗战爆发后，为适应战时体制，1938年6月省政府通过《修正长沙市政府组织规则》，市政府的机构设置发生了变迁。开始为一处一室五科，即秘书处，将原参事室的工作划归秘书处；技术室掌管工程设计、市区规划。五科分别为：第一科掌管户口调查、社会救济、农、工、商、合作事业、卫生、消防、公益行政；第二科职掌全市市政及公共建筑；第三科掌管全市教育；第四科掌财政；第五兵役科掌兵源之征募与调查、宣传等。至1944年长沙沦陷前夕，市政府设有5科4室，即民政、财政、建设、教育、军事5科，秘书、参事、会计、合作指导4室。从长沙市机构变迁来看，可以看出我省第一个省辖市在管理方面向现代化迈进了一步，已有市区规划、卫生、消防、公益行政等现代城市所需机构。市政府下设区、坊、保、甲4级，全市分东、南、西、北4区，共16坊、58保。区设区公所，设区长1人，另有区董及自治员1～2人；每区分4坊，各坊设坊公所及坊长1人，每坊分2～4保，各保设保办公室及保长1人。每40～60户为1甲，设甲长办公室及甲长1人。坊长、保长、甲长实行民选后报上级备案后加以委任。

　　抗战爆发后，衡阳是大后方的工商业中心和交通枢纽，商贾云集，人口急增。湖南省政府决定设立衡阳市。1942年1月1日，经国民政府批准，衡阳市政府正式成立。市政府下相继设立的科室有：秘书室、民政科、社会科、财政科、教育科、军事科、地政科、粮政科、建设科、工务局、警察局、会计室、统计室、卫生院等机构。1944年8月，衡阳沦陷，衡阳市政府迁往东安，不久再迁城步，途中遭土匪袭击，机构及人员失散。

　　（三）县政府

　　1928年9月15日，国民政府公布《县组织法》，规定：“县设县政府，于省政府指挥监督之下，处理全县行政，监督地方自治事务。”“各县县政府按区域大小、事务繁简分为三等，由民政厅编定，呈省政府会同内政部核准推行之。”“一等县政府设置四科，二等三科，三等二科，各科置科长1人，科员若干人。”依该法规，县政府所设机构为：公安局，掌警卫、消防、防疫、卫生、森林、保护等事项；财政局，掌征税、募债、管理公产及其他地方财政事项；建设局，掌土地、森林、水利、道路、桥梁工程及其他公共事业之事项；教育局，掌学校、图书馆、博物馆等文化事业。另外在必要时，经省政府同意，可设卫生局和土地局，管理全县卫生和土地事项。1929年6月5日，国民政府又公布了修正《县组织法》，要求湖南等12省在1930年8月31日之前依法完成县组织。

　　根据国民政府的《县组织法》和1929年12月23日公布的《各省厘定县等办法》规定，湖南省按各县面积、人口、财赋三项的多少，将全省75个县重新厘定等级，具体如下：

　　一等县（23个）：它们是长沙、湘潭、湘阴、浏阳、醴陵、湘乡、益阳、宁乡、安化、邵阳、新化、武冈、岳阳、平江、澧县、常德、桃源、衡阳、衡山、耒阳、零陵、祁阳、沅陵。

　　二等县（共21个）：它们是：攸县、茶陵、临湘、华容、临澧、汉寿、沅江、慈利、石门、常宁、东安、道县、宁远、郴县、永兴、桂阳、溆浦、芷江、黔阳、绥宁、永顺。

　　三等县（共31个）它们是：新宁、城步、南县、安乡、大庸、安仁、酃县、永明、江华、新田、宜章、资兴、桂东、汝城、临武、蓝山、嘉禾、泸溪、辰溪、麻阳、靖县、会同、通道、保靖、龙山、桑植、古丈、乾城、凤凰、永绥、晃县。

　　湖南省政府在厘定各县等级后，依据《县组织法》，改组县政府，分设2～4局或科，革除以前的差役，设置丁公。同时提高县长的职权。1937年6月，行政院公布《县政府裁局改科暂行规程》，县政府之裁局改科向全国推行。《县组织法》也历经数次修改后定格，湖南省政府令各县裁局改科。

　　抗战爆发后，为了动员民众抗战和加强对基层的渗透，消除各地的割据势力，充实抗日的力量，国民党于1939年9月颁布了《县各级组织纲要》60条，决定在全国推行新县制。《县各级组织纲要》规定：“县按面积、人口、经济、文化、交通等状况，分为三等至六等。由各省政府划定，报内政部核准。”“县政府除设县长以外，得依裁局改科之精神，设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科，其设科之多寡及各科职权之分配，由各省政府之等次与实际需要拟订并报内政部备案；县政府置秘书、科长、指导员、督学、警佐、科员、技士、技佐、事务员、巡官各类行政人员，其名额、官等、俸级、编制等，由省政府依县之等次与实际需要拟订报内政部核定。”县是具有法人地位的地方自治最高执行机关，其职权是办理一切自治事务。县长的职权以办理全县自治事项为主，办理省政府委派的事项为次，省政府只能从旁监督。在财政上，一些原属省政府支配的税收划归县或乡镇作为自治经费，由县政府依法统筹统支。由此可见，县政府的职权加大了，而省政府的权力有所削弱。新县制的主要内容为14项：（1）编查户口；（2）规定地价；（3）开垦荒地；（4）实行地方造产；（5）整理财政；（6）健全各级行政及自治机构；（7）训练民众；（8）开辟省县乡交通及电话网；（9）设立学校；（10）推行合作；（11）办理警卫；（12）推进卫生；（13）实行救恤；（14）厉行新生活，改良风俗。从新县制的内容来看，它与战前湖南所实行的县制有所不同，它包括的内容相当广，有政治、经济、军事、文化、卫生、社会等方面的内容，是“管、教、养、卫合一”，乡镇保甲三位一体，以自治为目标的地方政治制度。随后国民政府行政院又颁布了《实施原则》，规定：新县制在全国推行，三年内必须完成。但是这一制度在推行过程中，由于战争所引起的时局动荡等原因，推进得缓慢，原计划在三年内完成，其实有不少地方直到抗战快要结束时才推行，有的直到战后才得以实施。

　　为了推行新县制，湖南省政府于1939年11月11日召开了省政府委员会第62次常会，通过了《湖南省各县等级表》，重新厘定了各县等级。这次厘定县等级较1929年更细，实际上是分为六等。具体如下：

　　一等甲级县（6个）：长沙、邵阳、湘乡、衡阳、湘潭、常德。

　　一等乙级县（20个）：益阳、浏阳、新化、澧县、安化、岳阳、衡山、零陵、汉寿、沅陵、武冈、祁阳、醴陵、桃源、宁乡、湘阴、耒阳、攸县、平江、芷江。

　　二等甲级县（12个）：沅江、溆浦、桂阳、石门、茶陵、永顺、华容、南县、常宁、慈利、郴县、会同。

　　二等乙级县（14个）：宁远、永兴、绥宁、安乡、黔阳、宜章、辰溪、道县、临湘、新宁、临澧、东安、龙山、晃县。

　　三等甲级县（13个）：资兴、安仁、临武、大庸、永明、保靖、乾城、江华、汝城、桑植、凤凰、酃县、永绥。

　　三等乙级县（10个）：城步、新田、桂东、泸溪、古丈、蓝山、嘉禾、麻阳、靖县、通道。

　　1940年6月，湖南省政府召开了第117次常会，通过了《湖南省各县政府办事细则》、《湖南省各县乡镇自治实施方案》、《湖南省实施新县制各县乡镇公所组织规程》等方案，决定在湖南省分三期实施新县制。7月1日，湖南省政府决定首先在长沙、耒阳、宁乡、湘潭、武冈、衡阳、衡山、祁阳、安化、会同、零陵、常德、益阳、醴陵、澧县、沅陵、芷江、永顺、郴县、溆浦等21县实施。但推进缓慢，效果不佳。

　　根据《县各级组织纲要》的要求和湖南省厘定的各县等级，在机构设置上，湖南各县大多是设立5～8科，下面以衡阳县和永顺县在实施新县制前后的机构设置来加以说明。衡阳县于1929年3月，县长公署改称县政府，内设第一、第二两科和财政、教育、公安三局。每局设两课，教育局还附设有督学处、教育计划委员会、户款经理处。各局之外，还设有财政委员会、建设委员会、监狱协进委员会等。1937年按《县政府裁局改科暂行规程》，除教育局、公安局仍保留外，县政府设一、二、三科，分掌民政、行政、建设等事项。1940年7月衡阳县作为湖南省第一期实施新县制的21个县之一，划为一等甲级县，依照新制除将公安局改为警察局外，下设民政、财政、教育、建设、军事、粮政、社会、地政共8科以及秘书、会计、合作、统计4室，另设指导员若干名，督察各乡镇保甲执行其职责。1942年县政府职员达136人。1943年撤销社会、粮政、地政等科，统计室并入秘书室，军事科改为兵役科，机构人员达142人。（1）

　　永顺县在1929年8月设财政、教育、公安三局和两科。县政府设县长1人，内设秘书1人，一、二科各设科长1人，科员4人，书记员6人，事务员5人。永顺也是湖南省第一期实施新县制的二等甲级县。新县制推行后，县政府将财政、教育二局改科，公安局撤销，增设民政、建设、地政、社会5科和秘书、会计、警佐3室，每科设科长1人，室设主任1人，县政府机构人员为57人。

　　同时，在各个县政府还设置了技术辅导团，包括教育、农林、工矿、卫生等方面的辅导员，深入农村，筹划并辅导乡镇保甲，办理各种生产事业。此外还设置政训员、军训人员、妇女训练员等，负责各方面的训练，“使乡村得以接受科学与近代政治精神之洗礼”。

　　国民政府实施新县制的另一个主要内容之一，就是提高县长的权力，充实县政府组织，使县一级成为省、县、乡（镇）三级地方政权中的中坚一级，能有效地把上级政策贯彻到乡村中去，这是国民政府加强对农村渗透的一个主要政治措施之一。县长拥有行政、立法、司法三方面的权力。所谓行政权，就是县长拥有县内公安、财政、建设、民政、教育等职权，对县内机构及工作人员有监督权；所谓立法权，就是县长对县政会议及县参议会有提交议案之权、复议权等；在司法方面，兼管司法事务甚至军法事务。至抗战时期，尤其是新县制实施后，各县县长的事务更多，有的县长兼职在10种以上，如兼任司法处检察职务及行政事务（各县法院成立后即不兼此职），监所协进委员会委员长、军法官、国民兵团团长、防护总团团长、县航空建设支会会长、县动员委员会主任委员、新生活运动促进会主任干事、后方勤务部之总代办所所长、优待出征抗敌军人家属委员会主任委员等。县长的权力是加大了，但职责多得让县长忙不过来，县长一职也就成了人们发泄不满的对象。

　　（四）基层政权

　　1928年9月，国民政府的《县组织法》规定县以下机构为区——村（里）——闾——邻等4级。区设区公所，设区长1人，村或里各设村公所或里公所，设村长或里长1人，闾设闾长1人，邻设邻长1人。1929年6月，国民政府公布重订的《县组织法》，改村为乡，改里为镇。1934年，国民党中央政治会议通过了《改进地方自治原则》，规定县地方制度采用县、乡（镇）两级制，区可在特殊地方设置，但已是县的派出机构。这样原来的县——区——乡（镇）——闾——邻就改成了县、乡（镇）两级制。不久，内政部又宣布两级制的改革不一定急于执行。事实上，湖南省在战前就一直存在着区一级。但这毕竟是中国基层地方政权的一项重大变革。后来在推行地方自治中，把保甲融入地方自治当中，保甲取代了闾、邻，成为乡镇以下机构。

　　1939年9月，国民政府公布的《县各级组织纲要》规定：“县以下为乡（镇），乡（镇）内之编制为保甲；县之面积过大或有特殊情形者，分设区署；凡教育、警察、卫生、合作、征税等区域，应与县、区、乡（镇）、保之区域划一，乡（镇）为法人。”并规定：区为县政府的辅助机关，代表县政府督导各乡镇办理地方事务，区署设区长1人，指导员3人分掌民政、财政、教育与建设事项。区一般以15～30乡（镇）为原则。张治中主政湖南时，将湖南省内区公所一级废除了，区公所的权力由县和乡镇两级分担，县与乡镇两级组织简单灵活些了。1941年8月，为了推进新县制之实施，国民政府公布了《乡镇组织暂行条例》，规定乡镇设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，副乡（镇）1～2人；乡（镇）长兼任中心小学校长及乡（镇）国民兵队队长，但在经济文化发达的地区，乡（镇）长不得兼任乡（镇）中心小学校长。乡（镇）设公所，置民政、警卫、经济、文化4股，即实行“政、军、警、经”一体化，但湖南各县也将乡划分等级，依等级来设置机构。乡（镇）内的编制是保甲，每乡（镇）以10保为原则，限6～15保之间；每保由10甲构成，限在6～15甲之间；每甲10户，也限制在6～15户之间。保设保办公处，设保长1人，副保长1人，下设民政、警卫、经济、文化干事各1人，甲设甲长。这样将以前各地名称与权责不一的基层组织统一起来，使保甲成为“全国一致”的新县制下的基层组织。

　　下面以衡阳县为例，1933年，县下设立区公所，设区长1人，指导员2～5人，同时设立区监察委员会，由5～7人组成。区以下设乡（镇）公所，下设民政、经济、文化、警卫4股，各股设干事1人。当时全县共设9个区、36个乡镇、695保，1936年全县又划为9区、71乡、9镇、1999保、20，332甲。1938年，撤销区署，乡（镇）便成了县一级的基层政权。在新县制推行时，各乡（镇）公所均设乡（镇）长1人，副乡（镇）长1～2人，事务员1人。乡（镇）也划分为甲乙丙三等，除警卫股主任由当地警官或国民兵队队副兼任外，其甲、乙等乡（镇）设专任民政股、经济股、文化股主任各1人，民政、户籍、经济、警卫干事4～6人（乙等乡镇设干事3～5人），丙等乡（镇）设专任民政兼经济股主任1人，文化股主任由中心学校校长兼任，民政、户籍、经济干事3～4人。乡（镇）下设保，设保长1人，保队副1人，干事2～4人。保以下设甲，甲一般按自然村设置，甲长多由保长指派。保甲组织内实行“人必归户，户必归甲，甲必归保，保必归联保或乡镇”的制度，甲内实行“联保连坐制”。保甲组织的主要任务为4项，即管（管理户口、治安）、教（宣传教育）、养（摊派捐税）、卫（训练民团）。1942年1月，衡阳市成立后，衡阳县面积缩小了一些。这时县下设48个乡镇，871保，12，291甲。

　　从上述湖南省各级地方政府机构的设置，可以看出战时湖南政治走向的一些特点。首先，从政治机构设置和发展脉络来看，新县制实施后，湖南地方行政已基本上完成了由上层向县政权和乡镇基层政权的权力下移和延伸，现代式的地方行政制度正在不断完善。在晚清高度的中央集权下，省府的权力是有限的，对乡村的控制相当薄弱。从20世纪开始，随着中国现代化的初步发展，要求社会对政治资源进行重新控制和调配，于是出现了行政权力逐渐向下延伸的态势。1939年新县制实施以后，湖南最终完成了行政权力向县、乡（镇）转移，确立了省、县、乡（镇）三级制，此后成为定制。县长成为集行政、立法、司法和军事的权力中心，乡镇长成为最基层的政治、军事、教育的“三位一体”。这说明，国民党在训政时期尤其是抗战时期大力向农村渗透，不仅仅是把它作为同争夺农村和农民的一种手段，而且也是现代政治发展的一种趋势。其次，湖南地方政权的功能与现代政治的主要内容是基本相符的。从县政府机构的设置来看，县有“县政会议”和“县行政会议”，还有县民意机关——县参议会。县政府下设民政、财政、教育、建设、军事、警察局等科局室，这些都是与人们生活息息相关的机构。乡设乡公所和乡务会议，“其任务在于行政控制（健全机构、编查户口）、经济调控（整理财政、规定地价、实行造产、开辟交通）、文化改造（设立学校）、社会改良（推行合作）、政治控制（办理警卫、选举、罢免、创制、复决之四权训练）、倡导新型国民精神（推进卫生、实行救恤），这些任务与现代性的主要内容是一致的”。湖南省第一个省辖市——长沙市在战时的机构变迁也能反映这一点。长沙市在成立时，人口不多，机构也比较简单。抗战开始后，由于大量的政府机关、学校、文化机关、工厂等大量内迁长沙，促进了长沙市的管理向现代城市管理迈进。如在机构设置中，有掌管社会养老、救济、公共卫生和消防等机构，注意城市面貌和公共设施的建设与管理，如有专门机构掌管修道路、桥梁、码头、沟渠、堤岸、公共房屋、公园、公共厕所、公墓、机场、河道等。再次，地方政权中军权的膨胀。民国以来，内有军阀割据与混战，外有帝国主义入侵我国边疆地区的战争。为了整合社会，从中央到地方都是由军人掌权，湖南也是如此。抗战时期，湖南地处抗日前哨，是中日两队拉锯的主要场所。因此，在湖南各级地方机构中，各级地方长官都掌握军权，如薛岳为第九战区司令长官，并担任湖南省主席，各行政督察专员兼区保安司令，县长和乡镇长都掌管武装力量。在保甲中还实行封建落后的“联保连坐”制度。这一方面是由于战争这一特殊形势造成的，另一方面也造成了权力过分集中于各级行政长官手中，出现了地方政权军事化的趋向，从而也导致了社会军事化。这是国民党以军权支配政权的体制在地方各级的延伸。

　　三、双轨制在地方层面的运作

　　（一）抗战前十年党政关系在湖南的运作

　　现代政治与传统政治的一个重要区别在于政党的出现和发展。从18世纪英国议会中出现政党以来，世界上绝大多数国家的政治都是在各种各样政党直接或间接指导下展开的。中国的政党政治产生于1905年的中国同盟会。从政党理论来看，中国的政党属于次生型模式的政党（即是由于殖民主义的侵略，受到外界政治因素的刺激，仿效外界的斗争方式组织而成的）。中华民国成立后，人们认为西方民主共和的议会制、多党制、内阁制时代来临了，纷纷集会结社，组织政党。一时间，中国政治舞台上出现了数百个政党，并不断地进行分化与组合。1927年4月，南京国民政府建立后，国民党成为执政党，形成了党务组织系统和行政组织系统齐头并进的双轨制。中央党部下设立省党部、县（市）党部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡（镇）行政组织机构相对应。这是中国政治制度史上的一次重大变革，即由单轨制向双轨制的转变。

　　孙中山将整个革命建设分为三个阶段：军政时期、训政时期和宪政时期。在训政时期，孙中山设计的是以党治国的模式。1929年3月，国民党三全大会通过了《训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，提出：“（一）中国国民党于训政期间，由中国国民党全国代表大会（代表）国民大会领导国民行使政权；（二）中国国民党全国代表大会闭会时，以政权托付于中国国民党中央执行委员会执行之；（三）依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；（四）治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时民选政府之基础；（五）指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党执行委员会政治会议议决行之。”据此，在训政时期，一切权力都集中于国民党手中，政府负执行训政之责，政府必须接受国民党已确立的政策和方案。不过，国民党的以党治国，主要体现在中央一级。在实施中，中央政治会议是联系党和政府的桥梁，集国家立法、最高决策和人事大权于一身，被确定为“全国实行训政之最高指导机关”，对国民党中执委负责。

　　湖南在1926年7月就在国民党的控制之下，随后湖南建立了省党部、县（市）党部、区党部和区分部。与省、县、区、乡各级行政机构相对应，各自独立，自成体系，相互制衡。1928年4月，中国国民党湖南省党务指导委员会成立，彭国钧、张炯、李毓尧、王风喈、刘岳峙、刘召圃、陈嘉任、罗介夫、张定等9人为执委。但是，湖南同全国各省一样，地方各级党部和政府的矛盾冲突非常激烈，正如孙科所说：“各省省党部，各县县党部，没有一个党部不是和同级政府发生冲突，不过多少而已。”其目的都是争权夺利。省党部认为：“以党治国”就是要以党统政，政府应该做党的附属机构。战前，湖南省各级党部与各级政府的矛盾尖锐，党潮迭起。湖南省各地的党政斗争有自己的特点：从表面上看，是省党部内部的甲乙两派的斗争，但实质上省政府的要员大都卷入其中，表现为何键要控制省党部，而省党部又想从中分享一部分行政权。这种斗争形式从省党部一直延伸到各县市区党部，如衡阳县党部像省党部一样分为甲乙两派，乙派依附何键，打击甲派。因此，地方机关团体均改成由乙派分子充任，区、保、甲长都更换了不少。造成这种争斗的主要原因是体制上的问题。首先是有党政兼职的情况，如省党部9个委员中，刘岳峙、刘召圃、陈嘉任、张炯分别担任省政府的财政、建设、民政、教育厅长。他们在任职时，都力图控制各部门的人事权，培植自己的势力。张炯就通过学校党支部把持学校的行政。其次，双轨制较单轨制多了一套官僚机构，权责不明，互相扯皮，当遇到党政都可插手管理时，双方矛盾就出现了。同时，国民党中央要求地方党部和地方同级政权互相监督，这也是造成地方党政冲突的法规基础。再次，国民党成分复杂，派系繁多，加剧了各种矛盾。

　　对于地方党部干涉行政、争权夺利的行为，国民党中央态度坚定，严加制止，一再训斥地方党部不要直接干涉地方行政。其目的是希望地方行政系统能独立有效地行使各种职权，防止地方政治紊乱。因此，当地方党政发生纠纷时，国民党中央常常是指责甚至改组地方党部。在湖南省，自党务指导委员会成立后，就与政府矛盾不断，国民党中央多次派人来湘调解，在调解无效后，不得已于1929年8月改组了湖南省党部，何键达到了夺取省党部委员一职的目的。地方党部在名义上与同级政府是平起平坐，但其发展趋势是地方党部成为同级政府的附庸，地方党部也没有办法对同级政府实施监督。各级政府拥有民政、财政、建设、教育和人事权，甚至还握有军权，而党部仅负责一地的党务，职责为组织训练党员、宣传党义、引导民众和管理社会团体，机构较同级机构狭小，薪金也比同级政府人员低得多，且还要仰望各级政府拨给。如省党部委员月薪为150元，而省政府委员月薪为500元，相差三倍多；县党部委员只有几十元，而县长为300元。因此地方党部的权力日趋萎缩，不少地方的党部徒有虚名，湖南省各县党部的情况就是如此。

　　国民党的“以党治国”只表现在中央一级。在地方，党部仅仅是一个组织和宣传机构而已，行政权远远高于党权。

　　（二）抗战时期湖南的党政团体制

　　抗战爆发前十年，由于国民党所代表的社会基础狭窄，组织上软弱涣散，派系纷争不断，因而不能凝聚各种社会力量，整合社会，导致其在人们心目中的地位日趋下降。抗战爆发后，随着东部广大地区的相继沦陷，国民党的统治基础受到了巨大的打击，被迫迁到原来属于地方实力派控制的大西南地区。但是，中国人的民族主义情感是相当强烈的，因此，抗战的爆发也为国民党提供了利用民族主义这面具有强大号召力和凝聚力的旗帜来重整旗鼓的历史机遇。由于蒋介石对国民党的现状一直深为不满，加之战时沦陷区的青年大批来到后方，为了振兴国民党，蒋介石在国民党之外另组了一个新的组织——三民主义青年团（简称“三青团”）。它独立于国民党的组织机构之外，自成体系，但在国民党派系林立的争斗中，国民党内部由战前的党政双轨制演变为党政团并立的多元体制，由战前以党政争夺政治资源为主演化成以党政团互相倾轧的政治走向，这进一步加速了国民党内部的分化。

　　1．党权进一步弱化

　　战前，国民党在地方的党政关系是互相争夺地方的政治资源，内耗严重。抗战开始后，为了振兴国民党，消除地方的党政对立，国民党一个重要的政治举措就是调整党政关系。在1938年3月底4月初，国民党相继召开了临时全国代表大会和五届四中全会，会议通过了《改进党务并调整党政关系案》，对战时地方党政关系作出了调整，对省党部的规定如下：“（一）采用主任委员制，由中央于省党部执行委员中指定之，主任委员得由中央委员充之；（二）省党部以分区指导督察为原则，主任委员留省；（三）省党部委员得参与省政府会议；（四）省党部与省政府每月须开联席会议一次；（五）省党部监察制度照旧。”对县及县以下党部的规定分别为：“（一）县党部设委员若干人，由全县代表大会选举之，即由省党部呈请中央指定其中一人为书记长；（二）县党部委员会议，以书记长为主席，对会议之决议，有最后决定权；（三）县党部之工作，须绝对受省党部委员常驻该区者之指导与督察；（四）县政府设地方自治指导员一人，由县党部书记长兼任之，协助县长指导地方自治之推进事宜，并增设社会科，受指导员之指导，专司民众组织与训练及推进地方自治事宜，其人选必须依照建国大纲遴选曾经训练考试合格之同志充任之。”“区党部与区分部之组织仍旧……区党部与区分部设委员若干人，由全区代表大会或区分部党员大会选举之，由委员互推一人为书记。”这种党政关系的调整表现为：战前省党部委员不能列席省政府会议，战时改为省党部主任委员不仅可以列席省政府会议，而且要求省政府与省党部每月召开一次党政联席会议。抗战爆发后不久，何键调任国民政府内政部部长后，省党部就被cc系控制。当时省党部执行委员会主任委员是李毓尧，属cc派，但不是中央委员。1939年1月，薛岳接替张治中后，想控制省党部。薛岳根据国民党中央调整党政关系案所规定的省党部“主任委员得由中央委员充之”的规定，要求国民党中央改组湖南省党部执行委员会。同年冬天，薛岳出任省党部执委会主任委员。不久朱家骅又取代陈果夫出任国民党中央组织部长，朱家骅支持薛岳打击省党部cc系的势力。薛岳就利用各地三青团的力量打击cc系，将李毓尧、陈大榕、萧逢蔚、刘岳厚等省执委委员之职相继免去，控制了省党部。这样薛岳便集党政军大权于一身，湖南省党部也就沦为省政府和军队的附庸。战前湖南省党政矛盾尖锐的情况在薛岳主政湖南后也就自然渐渐地得到消弭。同时国民党中央所规定的每月要召开一次党政联席会议，在湖南等省也只是形式而已，加上省市党部委员为了提高自己的待遇，往往另有兼职，开会时，省政府往往重政轻党，讨论政府事情多。20世纪40年代，后方各省政府人员编制达五六千人，而湖南省党部的执行委员和监察委员总共才几十个人。

　　至于县党部，国民党中央规定的基本原则是“党政融化”，即“融党于政”。国民党上层认为：“县党部书记长的学养、能力、道德、声望、权力、待遇均不及县长，民众对县党部难免存有轻视、蔑视心理。”的确，从学养、能力、道德和声望方面看，湖南各县的县长远比县党部负责人占优。据1941年统计，在湖南省75个县长中，有52个县的县长毕业于国内外各类大学，占总数的近70％，非大学毕业的县长，都是通过较严格选拔后任用的。从职权来看，县党部的主要工作是发展基层组织，吸纳党员，管理党内事务，宣传民众，协助县长推行地方自治，人事权、财权、军权不沾边。从机构编制来看，县党部人数也远远低于地方同级政府。以攸县为例，1940年攸县政府机关人员为66人，而县党部只有13人，是政府人员的1／5。在待遇方面，战前各级党部成员比同级政府人员待遇低得多的现状在战时不但没有改变，而且更为突出，一个省党部书记长的月薪只有一个行政督察专员月薪的约2／5。至于区党部和区分部情况那就更不用说了。

　　由此可见，战时湖南由于省主席兼任了省党部主任委员，在县一级推行“融党于政”，使得战时国民党在基层的作用更加弱化了，地方各级党部成了政府和军队的附庸。

　　2．党团的对抗

　　自国民党在全国统治建立时，国民党一直为cc系控制。但蒋介石对国民党的现状极为不满，决定另组三青团，把振兴国民党的希望寄托在年轻一代身上。蒋在筹建三青团时，没有让cc系来组建，而是让cc系的对立派系——力行社来负责组织三青团，这就是后来党团冲突的根源。

　　国民党的党章中虽然规定了三青团对国民党的从属关系。在中央，除了蒋介石以总裁身份兼任三青团团长外，国民党与三青团在组织设置上是两个独立的机构，互不统属。由于党团机构互不统属，组织独立，加之cc系与力行社的矛盾，三青团自成立时起，就加入了地方权力的争夺之中。

　　三青团组织成立于1938年春，湖南支团部成立较晚，直到1939年8月才成立筹备处，9月召开第一次干事会，主要成员有周天贤、刘业昭、朱如松等。1943年2月，省支团部筹备处召开第一次全省代表大会，出席会议的有300多人。此时全省已有半数以上的县成立了县分团，未成立分团的县也成立了区队，团员达6万多人。至抗战结束时，全省团员发展到11万人。就湖南而言，全省上下不同程度地发生党团冲突，其冲突特点是三青团受到薛岳控制，用以打击各级党部的cc系成员。不少三青团骨干夺得了县党部书记长、乡镇长等职务，如常德县党部的书记长熊刚毅，任职多年，势力较大。三青团依附当地的区行政督察专员兼保安司令张元裕，张元裕以贪污的罪名，将熊刚毅以及县党部调查员张雨安两人逮捕押往长沙，立即指令县三青团秘书孙克璋为县党部书记长，接着桃源县党部的书记长，也换成了三青团的殷本懋。常德一带的党团领导权，均被三青团控制。1944年，陈立夫接任国民党中央组织部长后，cc系又卷土重来，中央派张炯为省党部主任委员。张炯将熊刚毅从监狱里放出来，委任他为省党部组训科长。此后双方互相倾轧，直至国民党在大陆垮台。在党团的冲突中，各地三青团组织往往依附于地方政府，共同打击各级党部的势力，经过反复争夺，湖南各级党部的力量较战前削弱了。

　　如前所述，政党政治是政治现代化的必然产物，中国国民党作为次生型模式的政党，是孙中山为了进行资产阶级民主革命而向西方学习的产物。在军政时期，国民党要完成推翻旧政权，实现政权转移的任务。在训政时期，国民党实行“以党治国”，以立宪政之基础。但怎样实现“以党治国”呢？国民党通过对西方资产阶级政党政治和对苏俄双轨制的考察，认为“以党治国”的方针应局限于中央层面，在地方，党权只是管理党务工作。至于三青团的设立，则是蒋介石学习苏联和的做法，是为了巩固国民党的统治基础。1923年11月，蒋在考察苏俄时就说：“苏俄各地皆有少年支部，集中青年力量以充实改造基础，是其第一优良政策。”因此战时形成了从中央到地方党政团的体制。

　　政：中央政治会议→国民政府→省政府→县政府→乡镇→保→甲→户

　　党：中央党部→省党部→县党部→区党部→区分部→小组→党员

　　团：中央团部→省支团部→县分团→区队→区分队→小组→团员

　　国民党削弱地方的党权，虽然能防止地方党部包办政府的事情，提高了行政效率，但它的负面效应也是相当明显的。它导致了国民党内部的派系斗争更趋激烈，大大降低了国民党的执政能力。在战前，党政关系的矛盾就已经相当突出了。三青团成立后，由于组织上的独立性，也转入了地方权力资源的斗争中。

　　第二节 政治革新

　　如前所述，清末民初以来，湖南政治现代化开始脱离传统政治体制的轨道，渐渐向现代化方向行进，但其行进步履之艰难，人们遭受的痛苦之沉重，出乎人们的想像。到北伐军进军湖南之后，湖南民众同全国人民一样，对国民党寄予厚望。人们都希望这个政权能够保持稳定，结束军阀混战和割据局面，推进国家的政治民主化和经济现代化建设。但南京国民政府建立后的混乱局势让人们渐渐失望了。就湖南而言，历届省政府的工作重点都放在军事上，一方面要参与国民党内各派系的争斗和混战；另一方面要“清乡剿共”。因此，抗战前十年，湖南的政治、经济和文化教育的现代化虽有所发展，但离人民的希望仍有颇大差距。

　　七七事变发生后，日本帝国主义发动了全面侵华战争。在亡国灭种的生死关头，民族主义成为国民党重新凝聚人心、整合社会的有力工具。湖南是国民政府持久抗战的后方基地，为了团结湖南各阶层人民抗日，湖南省政府在国民党中央的领导下，采取了一系列措施，整顿政治，使湖南成为全国持久抗战的兵源、物资和财力供应基地。

　　如前所述，战时主政湖南的先后有何键、张治中、薛岳、吴奇伟4人，其中何键和吴奇伟在任时间很短，而对战时湖南政治影响大的则是张治中和薛岳两人。张治中为整顿战时湖南的政治打下了基础，薛岳则在此基础上进一步推进了湘政建设。张治中到湖南后就提出了“廉正勇勤”的省训。他解释说：“廉”是做人做事的基础，要求公务员廉正自律；“正”是要公正地对待一切人和事情，依法办事；“勇”是要忠于职守，为国家效命；“勤”是指不苟且偷安，以实现“廉”、“正”、“勇”。1938年1月，张治中颁布了《湖南省政府施政纲要》和《湖南组训民众改进政治加强抗日自卫力量方案》。前者从军政、民政、财政、经济、文化五个方面提出了施政方针，基本精神是“寓国防建设于地方政治建设”、“寓军事于政治”当中，以“建设新湖南”为目标，对“政治、经济、文化的一切组织、制度、人事诸端……要求一个彻底的改造”。后者则要求在湖南实施政治、文化和民众动员，进行社会改造。在这两个文件中，前者是目标，是纲领，后者则是实现目标的方法和行动。薛岳于1939年2月初就任省主席后，在其就职典礼上就提出了“安、便、足”的施政方针。“安”就是要“限期剿匪，除暴锄奸，使之安居；士农工商，各尽天职，使之安业”，“誓以铁血，保卫国土，使之安心”；“便”就是要“裁汰骈冗，政事简明，便于民；节省靡费，爱惜国力，便于国；军民团结，加强战力，便于抗战”；“足”就是“运储粮食，调剂供求，以足食；乐服兵役，共享权利，以足兵”。根据这一施政方针，省政府又制定了《湖南省战时施政纲要》，全文分为民政、财政、经济、文化、军事五部分86款，其核心是“生、养、教、卫、管、用”六字。在政治上强调整治贪污，整顿吏治，精简机构，肃清汉奸土匪，安定社会秩序等。从张、薛二人的省训和施政纲领来看，两者的目的和出发点包括施政的内容，是基本相同的。但薛岳是在抗战进入相持阶段后主政湖南的，这时随着国民党政策的调整，薛岳也随之提出一些的主张，如加强对人民的思想控制，推行党化教育，制造摩擦等。

　　为了革新湖南政治，张治中和薛岳都围绕省训和施政纲领，采取了一系列措施，推动了湖南政治现代化的进一步发展。

　　一、惩清吏治。整训干部

　　封建官场的习气是机构臃肿，人浮于事，行政效率低下，因循守旧，不负责任，争权夺利，互相倾轧，贪污成风。张治中到湖南不久，就于1938年2月和5月先后考察了衡山、衡阳等湘中7县和沅陵、辰溪等湘西11县。在考察中，他发现湖南社会风气正在向着“偷惰”的方向发展，尤其是县一级官吏，不勤于政治，贪污、争权夺利、赌博之风滥行。为此从张治中开始，湖南开始了政治整顿。

　　首先是惩治贪污、禁赌和防止公务员玩忽职守。张治中说：“我们公务员除了不贪污以外，举凡一切敷衍、因循、懒散、不守纪律、不负责任等种种恶习要一概摒除，代之以振作、认真、紧张、负责任、守纪律的良好风气，要培养一种正气出来。”针对湖南一些地方官员的贪污等违法犯罪行为，张治中和薛岳是严加惩处。如新化县税务局赋税主任车衡因侵吞应缴税款6100元，1938年3月18日被张治中处以死刑。3月26日，张治中又公布了《关于惩治文武公务人员贪污暂行条例》，规定贪污3000元以上者处死刑或无期徒刑。同年7月，华容县前财政局长张作典，横行乡里，欺凌人民，侵吞公款2万余元、稻谷105石，由省法院判处极刑。在惩治贪污的同时，张治中还对不负责任、玩忽职守的官吏加以惩办。如省公路局周风九在任期间，管理混乱，工作人员缺乏责任心，且推卸责任，导致交通事故不断发生。基于此，张治中将其撤职查办。在长沙等地，公务员打牌、打麻将赌博被视为正当的社交和娱乐，在一些县城，公务员公开在旅馆开房，玩妓女，打牌，一些公务人员还同一些三教九流的人混在一起。张治中于1938年1月颁布了严禁公务人员赌博令，并将活跃于长沙上层社会、外号叫“神仙”的黑恶势力头子周仲评处以死刑。经过整治，湖南各级政府的机关作风面貌和社会风气开始好转。薛岳接手后，进一步澄清吏治，向各级政府提出了八项要求：服从命令，尽忠职守，遵守纪律，严守秘密，不营私舞弊，不贪赃枉法，公正严明，亲爱忠诚，好学力行，知耻有勇。对于贪官污吏，严惩不贷。1940年3月，长沙县县长田蔚蒸、卸任的湘潭县县长王纶因贪污舞弊而被查办，并被第九战区军事法庭判处死刑。薛岳还以省政府名义发布布告说：此为惩治贪污之借鉴，为严明纪律树一法威。沅江县军事科长李若旭、书记韩士贻因勒索壮丁，也被判处死刑；1941年12月，长沙警备司令部又将垄断粮运的通达运输公司经理夏忠发、合记民船办事处经理王长生、华中公司经理胡涤生执行枪决。如此等等，至于因不负责任等原因而被免职的就更多了。

　　其次是整训干部。针对湖南地方一些官吏作风懒散和行为，张治中决心整训干部，作为革新湖南政治的重要举措。张治中上任伊始，就于1938年4月创立了地方行政干部学校。目的是为了提高各级干部的能力和工作效率，提高公务员的政治素质。该校计划在半年内训练5万名知识分子，分期分批地接受民政、财政、建设、教育、文化等方面的训练，改造和充实县、乡镇、保各级机构。

　　1938年4月1日，湖南地方行政干部学校开学。致力于平民教育、改造乡村的晏阳初被聘为教育长，教材由平民教育社编写，第一期受训学员为2500人，第二期为1500人。学员均是大学生或县级行政人员，每期训练6周，学成后由省政府分派工作。湖南省75个县的县长及佐治人员大多由这两期学员接任。第三期受训人员为1500人，受训期延至8周，主要是派往人口在100万以上的大县（如衡阳县、邵阳县等）去工作。乡镇长的培训班由干校直接招考学员，受训三个月后，分别派往各县任用，打破了原来由县长委派乡镇长、省政府不过问的老规矩。从1938年9月开始，又分别在9个行政督察专员公署所在地，分期召集所属保长训练。到年底，湖南各县的地方行政人员的培训和人员更换完成了。截至8月，全省75个县的县长，除武冈、宁远两县外，各县县长均换成了干校毕业的学员；湖南省3000多个乡镇，3．8万个保，有40％的乡镇长和保长改由青年知识分子充任。使得湖南农村基层政权的政治关系和组织结构发生了前所未有的重大变化，一大批接受过新式教育的年轻干部取代了原来农村的乡绅和具有浓厚旧官场习气的官员。同时在官吏选任时，张治中强调甄审办法。如选拔县长的程序为：第一步要经过资格审查，由民政厅长和另外两任省府委员会同办理；第二步要经过4位省府委员和民政厅长共5人的口头询问，调查其平时的操守能力，然后再提请省府会议决议，通过后交民政厅存记备用。

　　薛岳继任后，继续整训干部。主要表现在三个方面：

　　第一，加大对干部的培训力度，训练干部的工作能力，为抗战服务。薛岳成立了湖南干部训练团，轮训各县县长、县佐治人员、乡镇长、保甲长。通过调训，选任县长28人，培训合格的乡镇长2266人，保甲长30，603人，乡镇副大队长1775人。薛岳在任省主席期间，在人才的任用上不可避免地存在着排斥异己的现象，但基本上能做到任人唯能。如省农业试验所缺所长1名，其中有位资深的退役将军呼声最高，但却被薛岳否决，另选了1名曾任农学院的教授担任。薛岳在选拔人才上比较注重专业化和年轻化。就全省而言，据1942年10月统计，省政府及各直属机关（包括行政督察署）共有工作人员3162人。其学历构成为：国外留学的44人，大学毕业459人，专科毕业284人，中等学校毕业的1527人，军警学校毕业的328人，小学毕业的31人，各种短期训练班结业的489人，其年龄结构以26～30岁为最多，共756人，56岁以上最少，仅25人。从各县县长来看，1941年全省75个县长的学历和平均年龄见表3—2。

　　第二，加强对各级官员的考核力度。1938年6月15日，省府第20次常会通过《湖南省各县县长考试办法》，规定县长考试于每年12月举行，根据其工作、学识及操行来考核。薛岳任省主席期间，重视对地方官员的考核。1940年6月11日，通过《湖南省各县办事细则》、《湖南省各县乡镇自治实施方案》、《湖南省各县乡镇公所办事通则》等，要求各县及乡镇严格照此办理，作为考核各级官吏的主要的依据。薛岳对各级地方官员的考核是比较严格的，如1943年1～3月，在对全省县长的考核中，记大功的1名，记功者10名，嘉奖者16名，记大过者2名，记过者1名，申诫者8名，减薪者5名，其余的为合格。通过考核，促使县长及其他各级官吏忠于职守，不断提高工作水平和业绩。

　　第三，举行县长考试，选拔优秀人才。薛岳主湘后，国民政府于1940年10月19日任命薛岳兼任湖南省县长考试委员长。薛岳按照国民政府颁布的《县长考试法》，于同年举行了第一次县长考试。薛岳为考试委员长，两湖监察使苗培成为监试委员。考试科目有三民主义、国文（论文、公文）、宪法、民法及刑法、经济学及财政学、地方自治及地方行政、地方财政、本省实业、本省教育、口试等10项。其中口试分两个层次，头堂由考试委员会主试，考试者抽签后口头答述，答完后进入二堂，由薛岳亲自问话。第一次参加县长考试的为800多人，录取18人，约80人录取1人。此后，省政府根据需要，通过考试选拔县长成为一种制度。这种选官制度有利于选拔社会上的精英，对于提高整个政府的工作水平，澄清吏治都起到了重要的作用。

　　再次，精简机构，提高行政工作效率。工作效率的不断提高是现代政治区别于传统政治的一个重要标志。为了适应抗战形势下的工作需要，薛岳对省政府各机构进行裁并。将民训指导处、抗战统一委员会与军管区国民党军训处等机关合并，组建湖南省抗战动员委员会，由薛岳任主任委员。1943年1月，根据省政府第四次扩大行政会议关于裁并机关的决定，省政府只留民政、财政、教育、建设4厅，秘书、会计、警备3处。原有的卫生处、地政局并人民政厅，社会处裁撤，图书杂志审查处并人教育厅，粮政局并人田管处，保安处改为警察大队，隶属警务处，赈济委员会保留名义，不设职员。不久，为了增进政令传递效能，将全省电话、无线电业务合并，成立省电信局，隶建设厅。对各县县长的兼职由原来24种减为8种。这些措施，使湖南的政治面貌进一步得到改善。

　　二、安定湖南的社会秩序

　　抗战初期，伤兵滋事、役政混乱、匪患猖獗是困扰湖南社会的三大难题。因此，解决上述问题成了战时湖南政治的又一个重要方面。

　　抗战爆发后，来湘就医养伤的伤兵源源不断地到来。1938年3月，在湘就医的伤兵就达4万人以上。武汉会战开始后，前线负伤官兵来湘就医的约在10万人以上，长沙城内就有1万多名官兵。面对大量伤兵涌入，省政府一时束手无策，伤兵的吃、住和就医都很困难，长沙所有各商号、旅馆几乎完全被伤兵住满了。由于伤兵安置不好，伤兵们三五成群，横冲直撞，滋事案件日益频繁，以致官民都惧伤兵。如1937年10月，驻岳阳的伤兵千余人冲击县政府，捣毁门窗，殴打警察，县长周仲衡逃走，张治中主政湖南后，立即着手解决伤兵问题。1937年11月，张治中发表《告全省伤兵书》，与伤兵“约法三章”：守纪律，不扰民，安心调养。接着于12月中旬，成立伤兵管理处，规定：（一）由财政厅垫款购备卧具3万套；（二）区司令所在地域驻有兵力之大县分配伤兵，无驻兵之小县不分配伤兵；（三）组织伤兵荣誉维持会，查出假冒及不肖之徒。随后各地伤兵管理所、医院和休养院，都按要求安置伤兵，救治伤员，对不听劝阻、肆意滋事的伤兵予以军纪军法制裁。至1940年1月，全省设有伤兵收容所、兵站医院、陆军医院、后方医院、休养院等共110个，治疗的伤兵达12万人。这样，棘手的伤兵问题得到了初步解决。

　　与伤兵问题同样棘手的问题是役政问题。抗战爆发以后，所需兵源大增，但国民政府的征兵制度不完善，导致招兵混乱。除了正规的役政机关外，在湖南招兵的单位近90个，不少地方是抓丁拉夫，如同捆犯人一样押着走，弄得民不聊生。以致大量壮丁逃入城市，或躲到山林，或沦为土匪，这种政策可谓是“官逼民反”。张治中于1937年12月和1938年3月分别召开了兵役会议，决定：呈请中央将各部队在湖南的近90个招兵单位一律撤销，按中央所需湖南补充的兵源，由省役政机关统一征集，制定和颁布了《战时募兵编制办法》，通令全省执行，这样役政初步走上了正轨。战时湖南是一个重要的兵源省份，解决役政问题，对于将湖南建设成为大后方的兵源基地，夺取抗战的胜利起到了重要作用。

　　由于役政问题得到较好解决，战时湖南实征壮丁数达到1，751，159人，位居全国第三，仅次于四川、河南两省。若按人口比例来计算，湖南要高出川、豫两省，这是湖南人民对抗战的一个巨大贡献。

　　战时湖南为害甚烈的匪患，被张治中称为“治安之癌”。清末民初以来，由于政治混乱，社会动荡不安，军阀混乱，民不聊生等原因，在湘西、湘南甚至湘中一些地区，匪祸蔓延，尤以湘西为甚。湖南土匪有一个特殊现象，那就是土匪首领多是军人出身。对于这些土匪势力，湖南历届政府都没有办法根除它。张治中主政湖南时，于1937年12月中旬设置了湘西绥靖处，想用军事和政治的办法来解决湘西的匪患。1938年3月，省政府第11次常会决定，撤销湘西绥靖处，设立沅陵行署，以陈渠珍为主任，希望这样既能安定湘西的社会秩序，又能促进湘西的发展。张治中认为：清剿收编土匪是治标的办法，只能抑制匪势蔓延，根本办法是要政治清明，社会风气好。因而他主张用剿抚兼用的办法，澄清湘西匪患。张治中时期，既剿了一些股匪，也收编了一些股匪。薛岳接手后，改变了张治中时期对待土匪的政策，严令各地不得收编任何匪部，只准土匪缴械投降，然后交兵役机关编训，进入部队。薛岳派正规军和地方保安部队联合围剿土匪。1940年9月，国民政府在龙山县成立了“鄂湘川黔边区清剿总指挥部”，由郭思演中将任总指挥，辖长江江防独立守备总队及陆军第118师等，清剿4省边区的土匪。次年9月，该指挥部移驻永绥县。薛岳在任期间，剿匪取得了明显的成效，如枪毙了益阳土匪曹明阵及其部属，解决了朱世杰部、舒东乡、姚春狗、罗致英、李柏如、侯文祥、陈楚芳、曾兴华、曾兴辉、黄店、汤铭、尹树生、陈宗藩、杨国熊等几十支股匪，击溃了湘西巨匪彭春荣、瞿伯阶、杨树成等土匪势力。土匪的嚣张气焰遭到了沉重的打击，社会秩序出现了前所未有的新气象。

　　三、组训民众

　　抗日战争是一场全民族的解放战争，也是一场全社会的民众动员运动。中国是一个弱国，特别是在中国东部广大地区相继沦陷后，湖南作为拱卫大西南的前沿阵地，民众的觉醒是相当重要的。为了唤醒民众，就必须组训民众，让“每一个农民心理上、精神上、行动上都有现代化的武装，都有一种无形的武器”，具有国家民族的意识和自我牺牲的精神。同时张治中认为，组训民众“不仅是抗日自卫，而且是对于旧社会旧农村的一个改革的运动，一个革命的运动。也可以讲这个运动就是改造社会的革命运动！……把旧的势力、旧的社会，统统加以一番扫荡、一番改革、一番调整，进一步造成一个现代的国家、现代的社会，造成一个真正实行三民主义的新的社会。我们就是奠定了国家民族复兴的基础”。在张治中看来，组织民众，不仅是把民众组织起来，进行军事训练，更主要的是让农民的思想意识实现由传统向现代的转变，以实现改造乡村，充实抗战基地建设的长远目标。为了组训民众，张治中最初是把乡镇长集中到长沙轮训，但考虑到，乡镇长品德、能力不一，不一定都能担负起这个责任。同时他们整天要应付征兵、征工和应付上级各方面工作，无法脱身，于是张治中就把广大的知识青年发动起来，加以培训，然后让他们深入农村，去发动农民。

　　1937年12月，张治中主持制定了《湖南省组训民众改进政治加强抗日自卫力量方案》，决定对广大农民实施民众动员、政治动员、文化动员。如民众动员，《方案》要求广泛发动民众，“实施民众广泛的集体组织，发动民力，提高民智”。为了达成上述目标，湖南全省设立了民众训练指导处，张治中亲自兼任处长，对全省民众分别训练两个月，其中男子受训年龄为18～40岁，女子16～35岁，每日上课2小时。要求全省在1938年7月完成。训练内容为：军事训练（约占总学时的40％），精神训练（约占总学时的25％），生产训练和编组训练（共占35％）。各县市设立民众训练设计委员会，由县市长兼任主任，并成立民众训练总队，由县市长担任总队长。1937年12月20日，湖南省民训干部训练班开学，聘请胡次威、朱经农、晏阳初分任主任，指导员。调集中学以上教职员、大学生、中学生3358人入学，受训半个月后，分赴各地组训民众。薛岳上任后，继续推行组训民众的工作。先后颁布了《民众组训实施办法》、《民众组训教育计划》等文件，从1939年8月开始调查适龄壮丁，随后开始训练。虽然在训练内容上有所变更，注重党化教育，但主要精神没有多大变化。薛岳要求每保每期训练10人，每年计划训练30万人，并发动学生利用暑假到各县帮助组训民众。受训民众范围广，包括工人、农民、商人、手工业者，甚至连妓女都在受训之列。如衡阳县城的组训妇女工作，除训练妇女外，还将城内大街小巷约60名妓女集中起来，按其文化水准、身份、地位的不同分为第一班和第二班，一天训练一次。学习的内容有《抗战建国纲领》、《抵御外侮与复兴民族》等，并进行基本动作的操练。上课时不准穿艳装，不许擦胭脂口红，不准迟到早退或缺席。学习期间，培养她们的民族意识，告诫她们在接客时，倘遇有汉奸或嫌疑的人，就要向警察局报告，做到除奸人人有责。这个训练班原定三个月，由于常遭敌机空袭而提前结束。

　　抗战时期湖南省政府的组训民众工作，是值得肯定的。第一，它起到了实施国民精神动员的作用。农民不但提高了组织程度和觉悟程度，而且能更好地为建设湖南这一抗战的后方基地打下了基础，使农民能够自觉地为国家分忧，为民族的生存去牺牲。第二，实现了知识分子与农民的初步结合，提高了基层干部的素质。刚从学校毕业的知识分子被选派到农村去组织发动和训练农民，使他们的能力得到培养，意志得到磨炼，知识分子用知识在改造农村中得到农民的接纳和欢迎，同时他们也从农民身上学到了许多好的传统和品德，从而建立了一种密切的联系，这在国民党的历史上是少见的。第三，对农村按照地缘和血缘关系所组成的传统宗族组织起到一种破坏作用，有利于广大农民在现代政治的组织系统中建立联系网络，这是促进社会进步的一个标志。

　　第三节 民意机关与政治参与

　　如前所述，民国初年，湖南省成立了省议会和国会，其产生方式是民选，但选民的门槛比较高，能参政的只是社会上层的少数人。国民政府建立后，在训政时期推行以党治国，没有设立诸如省议会和国会之类民众参政机关，甚至连民意机构都没有。抗战时期，为了团结各阶层抗战，国民党建立了从中央到地方的国民参政体系、乡镇民代表会、保民大会和户长会议这些民意机构，作为国民党凝聚人心、了解民意的桥梁。

　　一、省临时参议会

　　1938年7月14日，在第一届国民参政会第一次会议上，通过了《建设地方参政机关案》。国民政府于9月26日公布了《省临时参议会组织条例》、《市临时参议会组织条例》，指出国民政府在抗战期间，“为集思广益，促进省政兴革起见，特设省临时参议会”，并规定各省临时参议会应于1939年1月1日成立。关于省临时参议会的参议员资格，《省临时参议会组织条例》规定：（1）年满25岁的男女，曾受过中等学校教育（或同等学历）的；（2）具有该省的省籍，曾在该省所属的县市公私机关或团体服务二年以上，且有威望的；（3）曾在该省重要文化团体或经济团体服务二年以上著有信望的；（4）省临时参议员从各省所属县市住民中选出6／10，从各重要文化团体和经济团体服务人员中遴选4／10。

　　从省临时参议员的选举条件来看，与民国初年的省议会选举资格相比，又有较大的变化。民国初年省参议员的任职条件规定年龄为30岁，而省临时参议员年龄降至25岁；从财产要求来看，不动产要求原来为500元，而《省临时参议会组织条例》对临时参议员的财产未作具体要求，但要求有“威望”和“信望”的人，这种人必定为有产者。在教育程度方面，民初的参议员资格要求小学毕业即可，而战时要求受过中等教育（或同等教育），这一点高于过去，应该说这是战时教育文化事业迅速发展的一个结果。特别是此前妇女没有选举和被选举的权利，《省临时参议会组织条例》明确规定妇女有选举权和被选举权，这应该是中国民众参政的一个进步。所有这些，都说明了老百姓参政的社会基础较民国初年有所扩大。

　　《省临时参议会组织条例》还规定了省临时参议会的职责：（1）决议权。战时省政府重要的施政方针，在施政前应提交省临时参议会决议；但在省临时参议会休会期间，遇到特殊情况须紧急处理时，省政府须呈请行政院核准后先行处置，并于下次省临时参议会集会时向省临时参议员报告。（2）建议权与询问权。省临时参议会对于省政之兴革，得向省政府提出建议案。省参议员在会议期间，有向省政府提出询问之权。（3）听取报告权。即听取省政府的施政报告。（4）选举权。有依法选举国民参政会参政员之权。

　　省临时参议会每六个月开会一次，每次集会为两星期。

　　1939年8月，湖南省第一届临时参议会成立，选举赵恒惕为议长，陈润霖为副议长，选举参议员48人，候补参议员25人。在参议会的人员组成中，基本上是按要求选举的。社会团体成员中，也包括妇女。如省第一届临时参议会有3名女性参议员，她们是醴陵的袁昌英、凤凰的熊芷、湘乡的曾保荪，妇女参政是中国政治向着现代化方向发展的一个重要表现。省参议会成立后，向省政府提出了一系列反映民意的建议案，对省政府的重要施政方针进行表决，增加了政治的透明度。如1940年3月举行的省第一届临时参议会第二次会议提出的建议案有：（一）如何调节米谷之产销、食盐之配运；（二）如何推行地方自治、完成新县制，以为实施宪政之准备；（三）如何惩治贪官、树立廉洁之政治；（四）如何肃清散匪，维持后方治安。同时，对省政府一些不切实际的施政决策予以纠正。如1940年9月召开的省第一届临时参议会第三次会议上，对于省政府决定发行3000万元金融公债的决定提出了否决案，使该决议案最终没有实行。总之，临时参议会的成立，对于发挥地方自卫力量，安定地方秩序，协助政府抗日御侮，做好全省的工作，起了一定的作用。

　　二、县以下的参政机关

　　在新县制中，县、乡镇为法人，县成为已有法律地位的地方自治的最高执行机关，乡镇是作为地方自治的基层组织。与新县制相配套的是县以下各级民意机关的建立，县设立参议会，乡镇设乡镇民代表会，保设立保民大会，甲设户长会议。

　　（一）县参议会

　　县参议会是国民政府于抗战时期设置的县政咨询机构，也是实行地方自治的一项措施。1941年8月，国民政府公布了《县参议会组织暂行条例》、《县参议员选举条例》。9月，行政院决议，各省实施新县制2年以上的各县，如省政府认为可以成立乡（镇）民大会及县参议会时，得呈准行政院予以成立。1943年5月，行政院宣布《县参议会组织暂行条例》和《县参议员选举条例》，自1943年5月15日起施行。同年11月，行政院规定县参议会要于1944年内一律成立，若不能依法成立的，得先成立县临时参议会。

　　《县参议员选举条例》规定：“县公民年满25岁，经县参议员候选人试验或检核及格者，得被选为县参议员”，并规定现任本县区域内之公务员、军人或警察，在校学生等没有被选举权。至于县参议会的职权，《县参议会组织暂行条例》规定为：“（一）议决完成地方自治各事项；（二）议决县预算、审核县决算事项；（三）议决县单行规章事项；（四）议决县税、县公债及其他增加县库负担事项；（五）议决县有财产经营及处分事项；（六）议决县长交议事项；（七）建议县政兴革事项；（八）听取县政府施政报告及向县政府提出询问事项；（九）接受人民请愿事项；（十）其他法律赋予之职权。”1县参议员由乡镇民代表会选举产生，由每个乡（镇）选举1人组成；另从依法成立的职业团体中选举出部分县参议员，其名额不得超过3／10。县参议会每三个月开一次会议。

　　但是，抗战时期各省的县参议会大多是在1944年成立的。湖南各县的情况也是这样。不久，由于日本侵略者发动了“一号作战”，侵占了湖南的大部分地区，经国民政府同意，决定在游击区内各县分期成立临时参议会。以衡阳县为例，1944年6月，按照省政府核批的临时参议员名单，在渣江枫树桥召开了第一次大会，宣布成立衡阳县临时参议会，选举屈凤吾为议长，王紫剑为副议长，有临时参议员24人，后又增补了16个临时候补参议员。县临时参议会是为筹建县参议会而设立的过渡性机构。由于处于地下秘密状况，县临时参议会的活动及职权受到了较大的限制。直到日本帝国主义投降后，各县参议会才正式成立，恢复正常的活动。

　　（二）乡镇民代表会、保民大会、户长会议

　　乡镇民代表会是国民党训练民众行使选举、罢免、创制、复决之权的主要场所。乡镇民代表，由每保选举2人组成，任期二年，可连选连任。代表会设主席1人，由乡镇民代表推选产生。乡镇民代表会的职权如下：“（一）议决乡镇概算，审核乡镇决算事项；（二）议决乡镇公有财产及公营事业之经营与处分事项；（三）议决乡镇自治规约；（四）议决本乡镇与他乡镇相互之公约；（五）议决乡镇长交议及本乡镇内公民建议事项；（六）选举或罢免乡镇长；（七）选举或罢免本乡镇之县参议员；（八）听取乡镇公所工作报告及向乡镇公所提出询问事项；（九）其他有关乡镇重要兴革事项。”同时在表决时，若遇到与代表本身有利害关系的议案时，有关代表不得参与表决。乡镇民代表会每三个月开会一次，在表决议案时，要求出席会议代表的超过半数同意才算通过，罢免案的成立，应有出席会议的代表2／3以上的人同意。

　　保民大会由本保每户推出1名代表组成，每月开会一次，由保长召集。保民大会的职权有：议决本保甲规约，本保与他保之间相互公约，征募事项，选举或罢免保长、副保长、乡镇民代表会的代表，听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项，以及有关本保重要兴革事项等。

　　甲设户长会议。由该甲各户长组成，每月开会一次，由甲长召集。其职权有：选举或罢免甲长，执行各项政令，清查户口，卫生防疫，以及本甲的兴革事项等。

　　从战时湖南民众参与政治来看，有以下几个特点：首先，战时湖南民意机关发挥作用较大的，一是省临时参议会，二是乡镇民会议、保民大会和户长会议。战时县参议会成立大多是在1944年以后，而正常开展活动是在战后，故其发挥的作用并不大。从职权来看，省临时参议会和县议会是一个味道十足的民意机构，它无权选举或罢免省主席和县长，只能对施政提出询问、提交议案、督促政府修正错误政策。但乡镇民会议、保民大会和户长会议，既是一个民意机构，也是一个权力机关。表现在它能选举和罢免乡镇长和保甲长，乡镇民大会有权对乡镇公所的工作进行监督；在表决议案时，若涉及到代表的利害关系时，应实行回避制，相关代表不得参与表决等。其次，参政层次从形式上讲已经延伸至每家每户。出现这种情况的根本原因，是国民党为了战胜日本帝国主义，必须在大后方利用民族主义的旗号实现全社会的政治动员，而在敌占区，可用它来维系沦陷区人民的人心。再次，为了实行地方自治，基层政权已经有了初步的民主政治气氛。湖南一些地方的保甲长甚至乡镇长是采用直接选举的方式产生的，一些重大问题的决议也是通过乡镇民会议、保民大会或户长会议讨论决定的。湖南民众的民主意识有所增强，过去比较盛行的土豪劣绅操纵地方政权的情况不断减少。所有这些，为湖南人民在抗战中屡次打败日本侵略者的入侵，巩固大西南的后方基地奠定了政治基础。

　　总之，现代化的过程，不仅仅是一个工业化的过程，也是政府权力如何运作的过程，是社会中配置性的经济资源和权威性政治资源大幅度扩张和延伸的过程，且是两者互动和整合的过程。我们认为：战时湖南在政治现代化方面向前迈进了一步。从权力结构来看，战时湖南形成了省府——县府——基层机构——民众这样一种制度化权力结构。从人事结构来讲，慎选县长，加强考核力度，基层政务由过去的年老绅士主持，转向由政府训练的知识青年来推动。地方政府的领导者将不再依靠门第和财力，而是依靠才能。这一方面有助于提高行政效率，刷新湖南政治，改变旧的官场习气；另一方面政权机构向基层延伸较快，加强了国家对基层的控制；在动员全民抗战的旗帜下，民众的政治参与较战前也有较大的进展。但是战时湖南政治也有明显的不足：如前所述，权力过于集中在省主席和县长手中，而省政府委员会、县政会议的权力在削弱。在国民党湖南省的中上层，内部派系倾轧严重，党政团的权力运作矛盾重重，权力斗争从来没有停止过。同时，国民党的地方基层政权对农村的控制力度和行政效率上仍有较大的局限性。由于处于激烈的战争环境中，各级地方政权的行政注意力受到较大的影响，还有土匪、秘密社会组织等势力的干扰和抵制，从而在某些地方形成了一种半官半民的权力结构。乡村绅士在被剥夺传统的权力和功能之后也对社会日益不满，这样就形成了以知识青年为代表的“新力量”和以绅士为代表的“旧力量”的斗争，造成了社会动荡，加大了国家政治权力对社会进行重新整合的难度。再者，国民党各级政府间的关系也没有理顺。譬如，县长兼职太多，上级各机关直接对县政府下命令，使县长无力应对。1941年在国民党召开的第五届中执会第八次会议上，梅公任等16人对国民党的基层政权组织批评说：“衡阳县原有各方驻衡机关七百来单位。现在稍减，尚有四百五六十单位，每单位遇事皆找县长，县长至无以应对，致全县政令不能推行。”因此有人抱怨说：县长真是万能！万恶！万死！至于广大农民，在民族危机面前，面对沉重的负担，虽然不公开与政府对抗，但农民对政府无疑有一种冷漠感和离心力。由此观之，战时整个国民党的政治权力结构与社会阶层结构之间是不吻合的，体制上存在着功能异化的弊端。只能说，国民党给中国带来了政治现代化的模式，但没有给中国政治现代化带来新出路。

　　抗日战争不仅是中日双方单纯的军事对抗，而且是中日两国综合国力的全面较量，其中又以经济基础最为重要。抗战爆发后，随着国民政府政治、经济、军事重心的西移，国民政府和湖南省政府采取了一系列措施，发展湖南经济，力求将湖南建设成为大后方的一个经济中心。在这种特殊的历史条件下，湖南经济的现代化迅速发展。

责任编辑：周愉景 最后更新：2014-03-26 09:41:22

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