战时建设/社会局——国民党管理社会的缩影
2019-06-22 19:10:10 来源：原创： 盛差偲 抗战文献数据平台 1月18日 点击： 复制链接
前段时间，在平台的读者交流群中，有读者咨询有关民国时期的社会局的问题。诚然，尽管时隔不过几十年，但是这一名词早已成为历史，今天的人看到这个词，多少会困惑于这个机构究竟是做什么的。为此，本期推送主要使用平台上的史料，就民国时期的社会局的始末、流变及其职能、与其他机构之间的关系作一个大致的梳理。事实上，平台上的史料以及篇目检索，特别是大量各地以及各级政府、各类部门的公报，十分有利于梳理近代中国典章制度乃至许多具体事物的本末，欢迎大家使用，或是向我们咨询相关问题。
要理解社会局的出现，首先需要明了的是南京国民政府对于都市的认知。在平台上一位国民党中央政治学校学生撰写的《上海市政府实习总报告》中，是这样阐述社会局诞生的背景：
“东西互市，海禁大开，社会环境顿殊，旧有制度失其控制效力，最近数十年来，不独政治经济发生极大变动，即一切风俗、习惯、伦理、道德等等，悉呈杌陧不安之状态，种种社会问题以起，而改良社会，解决社会问题，遂成为迫不及待之情势。”
“上海开埠最早，受资本帝国主义之侵略最深，社会杌陧不安之状态亦最甚。以农业言，农田面积虽有七十余万亩之多，而农业不振，粮食之供给强半来自外地;以工业言，工厂虽有千五百余家，大都由手工艺蜕变而来，未足与资本帝国主义之大工厂相匹敌;以商业言，商号虽有万余家，而资本人才，两俱缺乏，不独对外贸易，不能发展，即内地经营，亦操纵于洋商之手。故表面看来，上海之繁华壮丽，确有东方巴黎之称，实则虚有其表，实业不振，社会基础已乏巩固之象，加以年来人口集中，失业愈多，工潮迭起，纠纷滋炽，内而数千年封建社会之积弊未能涤除，外而廿世纪欧美之新文化，更如怒潮而至。是以新旧文化之冲突，社会问题，油然而起，而亟待解决之情势，遂更甚于我国任何都市。”
由上述引文，不难看出，这一评价对于既有的都市建设十分不满，具有强烈的改革都市社会的意愿。单以诛心之论出发，说出这段话的作者出身偏远山区，具有这样的认识可以理解，但是，我们此前曾推送过《畸形繁荣、城乡对立：民国时期百货公司的几个关键词》一文，可证民国时期有着这一认识的绝非少数，亦能证明后来许多类似的想法与实践，并非是后来的主政者，某一天忽然异想天开想出来的。
在这一认识的指导下，社会局应运而生。这位作者继而指出：“上海市社会局负有改造社会，解决社会问题之责，自设立以来，振兴实业，维护工商，保障劳动，以及举办公益慈善事业等等”。单举这一位作者的话也许是一面之词，但是参考CC系中的一员，潘公展在上海市社会局局长(后面我们将会提及CC系与国民党政权社会行政机构之间的关系)任上的言论，可以发现这至少是国民党政权内意识形态上偏激进的人士的一般看法。潘公展指出，社会局所悬鹄以求者，即(甲)如何改善社会民生，又(乙)如何补救社会缺陷，及(丙)如何革除社会陋习是也，社会局的产生，也是针对“病态的上海社会”。
先后任上海市社会局局长的潘公展、吴醒亚
出自平台上的《上海市社会局业务报告》
具体而言，上海市社会局诞生的历程大概是这样：1927年7月，上海特别市政府成立，即依据《上海特别市暂行条例》，设立农工商局与公益局。而后，因为“社会事业，至繁且赜，而又在在与民生有关，非有统一机关，以专职责，实不足以适应社会之需要，而谋社会问题之解决。”至1928年，南京国民政府颁布《特别市组织法》，设置社会局有了法理依据，于是上海特别市政府因之于1928年8月将前农工商局改设为社会局，掌管全市农工商行政、劳工行政、公益慈善及社会事业行政，“实不啻并前农工商局与公益局而一之”。
接下来谈一谈社会局设立的法理依据。1928年6月20日南京国民政府公布《特别市组织法》、《市组织法》，上面的两张图分别为这两部法律的一部，出自平台上的《国民政府司法例规》。由上图可见，纯粹依据法律规定，南京国民政府治下，特别市市政府须下设财政局、土地局、社会局、工务局、公安局、卫生局、教育局，亦可设港务局与公用局。而普通市市政府，除了特别市市政府应当设立的前面五局以外，卫生局、教育局、港务局则不是必须设立的。就社会局而言，无论是特别市还是普通市，都必须设立，同时两者的社会局之职掌一致，都是农工商业之调查、统计、奖励、取缔，劳动行政与公益慈善。
1930年5月20日，南京国民政府废除前述两部法律，取消特别市与普通市之间的区别，而有了院辖市(指行政院)与省辖市之间的区别，新颁布了《市组织法》。上述两图为新颁布的《市组织法》中的一部，如图所示，无论是院辖市还是省辖市，都必须设立社会局、公安局(存在一定例外，在此不赘)、财政局与工务局，而教育局、卫生局、土地局、公用局、港务局则是可设立可不设立。就社会局而言，一方面在新的法律中，于各局中排名第一，另一方面其职务被细化为上述十条。上面两图出自平台上的《国民政府法规汇编》(第二编)。
1943年5月19日，重庆国民政府修正公布《市组织法》，上图为其中的一部，内中称“市政府设局或科，掌理关于民政、财政、教育、建设、警察、卫生事项，设局或设科，由行政院依其事务之繁简定之。”也就是说，此时无论是院辖市还是省辖市，国民党政权都没有应设何局的硬性要求了，事实上，此时的许多市也早已沦陷了。这一经修正后的《市组织法》，在战后基本上得到了继承，就本文所说的设局的问题，则没有变动。上图出自平台上的《国民政府司法例规补编》。
从上海市、青岛市社会局的组织结构，即可进一步了解社会局的职掌：
上图为上海市社会局组织系统图
(出自平台上的《上海市政府实习总报告 第八篇 社会行政》)
下图为上海市社会局附属机关
青岛市社会局组织系统简表
出自平台上的《青岛市政府实习报告 第三册》
社会局的诸多职能中，其中更为后世所重视的则为它在工业方面的作为，更明确地说，即是对于工人运动的压制。上图的这则新闻《社会局昨日劝告大东职工复工》出自平台上的《申报》。
民国时期的社会局由于承担了诸多职能，并且在并非每个省市皆有社会局的设置，因此涉及到相关职能时，往往与其他相关的厅、局并列，同时在相关业务上受到不同的中央部委指导。上图为《各省教育厅厅长暨行政院直辖各市教育局局长或社会局局长(截至二十五年十一月止)》，出自平台上的《教育部职员录》。如图所示，社会局与其他省市的教育局、教育厅并列，接受教育部的指导。
这份1932年的训令上，重庆市教育局与万县市社会局一同作为接受教育部、内政部命令的一方，参考前述1930年南京国民政府颁布的《市组织法》中各市教育局可设可不设的规定，可见此时应当是万县市并未设立教育局，或者是教育局缺位，故而由万县市社会局行使有关职责。上图出自平台上的《四川省教育厅公报》。
由上图可见，社会局与工商局、建设局并列，可见民国时期相关行政机构的设置，十分不统一。上图出自平台上的《妇女旬刊国货专号》。
有时候，如果某个地区同时设有教育局与社会局，而后该地的教育局因为某些缘故(如主官调职、经费支绌等原因)而被裁撤，则原由其所管辖的事务则会归并于社会局的管辖范围内。1936年，天津市市政府裁撤教育局，将所有教育事务，并入社会局设科办理。上图出自平台上的《天津市市立通俗图书馆月刊》。
不久后，天津市教育局重新设立，原移交该市社会局的相关事务又重新回到教育局的手中。上图出自平台上的《天津市教育局教育公报》。
1936年，上海市教育局被归并于该市的社会局，上图出自平台上的《察哈尔省政府公报》。
1932年，南京市教育局归并于该市的社会局，上图出自平台上的《四川省教育厅公报》。近年来，有关民国时期的教育状况有着一定的争论，由上述史料可以看出，国民政府治下，各地的教育局时常因为主管无人、或是濒临破产边缘，而不得不被合并到社会局当中，同时前述国民政府颁布的有关的组织法中，大多数情况下，各市并非一定得设立教育局，这样一来，国民政府时期的教育状况如何，也就不难想见了。
1931年1月，因为济南市市政府门前的广场焚毁鸦片时，发生爆炸，炸死炸伤公务员多人，加上时任山东省政府主席韩复榘到济南市政府的“朝会”上点名，多人未到，于是韩复榘干脆解散济南市政府，由山东省政府及其下属部门直接接管相关事宜，直到同年3月，在南京国民政府的干预下，济南市市政府得以恢复。在这短暂的几个月中，原由济南市社会局主管的事务即由山东省民政厅、农矿厅及山东省会公安局接管办理。由上述这些机构的变更，也不难看出社会局的实际职能。上图出自平台上的《山东农矿厅公报》。
平台上的《社会部公报》
既然讨论社会局，那么就不能回避指向更为宽广的社会部。社会部的前身为国民党中央民众训练部，1938年国民党临时全国代表大会上，改组为国民党中央社会部，其职责为“指导党员在自治、慈善、开垦、保育等社会团体中之工作，协助社会团体之组织，并策进其事业”，为国民党的“社会活动最高指导监督机关”，至于一般的社会行政，则仍由内政部、经济部与振济委员会负责。
为“使党之社会政策，借政府功令以实施，社会事业，假政府力量以建立”，1939年，国民党第五届第六次中央全会决议将社会部改隶属于国民政府行政院，并将社会福利与合作事业归其管辖。1940年，社会部正式改隶，原属于它的党团指导、妇女运动、文化运动、工商运动等职能则划归其他部门。而后，社会部又陆陆续续从其他机关接收相关业务，如增设劳动局，负责动员人力、控制人力的职责。总体而言，社会部除了继承原有社会部的相关职能外，亦从内政部、经济部分割了相关职能。
这一变迁，则是在抗战以来国民党政权机构改革的一个缩影——“在过去有许多机关其工作性质原为行政的，但不在行政院之内，近年来则次第归入行政院”，除了社会部，尚有司法行政部等。但是，这并不意味着国民党放弃了对于社会事业的管控，陈之迈指出“中央社会部虽然已经改隶行政院而成社会部，但党的指导监督仍颇积极，中常会对于社会行政便屡有决议由中央秘书处函行政院转令执行。”
至于社会部以下，省一级设立社会处(其职权一部分是自省党部划出的，一部分则是民政厅所原有的)，或在民政厅内设社会科，主管人民组训、社会运动、社会救济、社会福利等工作。院辖市，则由社会局主管相关事宜。在县、市政府，则设置社会科(此前则由民政科负责相关业务)。不过，合作事业则沿袭旧制，由各级相关部门负责。
截至1943年6月底，已有10个省份设立社会处，11个省份在民政厅内设立社会科(当中有两个省份原设社会处，后裁处设科)，6个省份则由该省党部办理社会行政事宜，这一区别主要是受每个省份是否沦陷或者是沦陷程度影响。与此同时，全国已有426个县、市设立社会科，早在社会部改隶以前，许多县、市即已依照新县制，在县、市政府内设立社会科。
上图可见社会部成立以后，确立的省、市、县各级社会行政机构的六条职掌，同时，在这六条职掌之外，这条史料亦指明了市社会局尚“兼管市经济行政、市教育行政及市公共卫生”。上图出自平台上1941年的《社会部公报》。
有关社会部的职权，陈之迈指出，“它的职掌大部分为横的发展。例如关于人民团体组训，各种人民团体各有其‘目的事业’，例如工会的目的事业为工业经济，农会的目的事业为农业经济，此种‘目的事业’各有其主管机关，如工会为经济部，农会为农林部等。经济部为贯彻经济政策起见，必须要有权对于工会及同业工会指挥监督。而社会部对于各人民团体的职权则为组织训练及‘目的事业外一般活动’，实横贯于各部门的主管之中。”
就新设机构方面，陈之迈指出，“主张扩张机构的，一般而论不是各省或各县政府本身，而是中央的行政机关。它们不断地企望在各县政府中有它们‘直辖机构’，例如社会部便热烈希望各县都设社会科，没有机构事情是办不通的。在三十二年间(1943年)，各省有紧缩县政府的办法，行政院是在各中央部会反对之下准其紧缩的。”对于这一现象，陈之迈批判道：“徒增机构而财力人力两皆缺乏，是没有多少成效可期的。”
讨论国民党政权的政治制度，不能囿于法规创制而回避实际运行，特别是派系政治对之产生的影响，前文所述的许多现象，也是与国民党政权的法律法规相抵牾的。就派系政治而言，曾在社会部供职，并任南京市社会局局长的沈沛霖指出，时人认为社会部为CC系的大本营，至于社会部的中层干部与各省、市社会处处长、社会局局长则是CC系分子。不过，他认为并非如此，许多省份的社会处处长与CC系并无关系，至于各院辖市的社会局，早于社会部设立，其局长人选，则是由各院辖市市长推荐任用(上海例外)，则更与CC系没有关系了。
沈沛霖说的上海例外，诚如其所说，曾任上海市社会局局长的潘公展、吴醒亚、吴开先等人无不被认为是CC系，这应当与社会局在维持社会稳定，特别是“反共防共”问题上责任重大有关，即如蒋宝麟对于上海市政府的研究——尽管上海市政府对党务系统、特别是CC系排斥力很强，但是上海市政府“在处理一般市政业务的同时，亦须承担防共反共、控制民众运动与民众团体及意识形态宣教的使命。因此，‘党治’一直未在市政府的权力格局中缺位。”
上下两图出自《上海市社会局业务报告》
平台上大量的有关社会局的史料，值得挖掘，在此仅举一例：上面的两张图分别为1930年，上海市社会局对上海市暗杀、盗窃案的统计，如图所示，包括绑票等治安案件的案发率，租界(特别区)要远远高于华界。
这一现象正如曾在上海、汉口等存在租界的城市主政一方的吴国桢所指出的一样：“中国政府通常禁止在城市中开设赌场。由于中国对租界仍有名义上的主权，所以赌场也未获得租界当局的合法许可，但是却存在着许多赌博房，并在当局的默许下赚了很多钱，这是个公开的秘密。”也就是说，租界当局，倚仗帝国主义的庇佑，成为了许多违法犯罪行为的防空洞。
然而，租界内社会秩序的混乱，不独出自帝国主义在中国的横行，同时也是出于中国当局的软弱。对于赌博在租界事实上大行其道，吴国桢亦曾回忆道：“前清自从依照条约设立租界起，就有不成文的规定，不能开设赌场。一直到清朝末年，历任知县，都严格执行，一发现赌场，就报告上海道台，由其通知租界巡捕房会同封闭。可是到了民国，这种档卷几乎没有。”地方当局未曾存有相关档案，换句话来说，也就是地方当局长期对此基本无所作为，到了南京国民政府初期，地方当局甚至不认为自己可以干涉、查封租界的赌场。
南京国民政府成立以后，当局逐渐加强对社会(包括租界)的管理，社会局的创设，即可视为这一进程的一个缩影。一位寓居上海的前清遗老曾记述到，湖州会馆开会选举董事时，时任潘公展以上海市社会局局长的名义派科员来阻止开会，因为他们“未曾在社会局注册，不能开会”，于是到会之人，一概散去，这在北洋政府时代应当是难以想象的。不过，这一进程并非是无可非议的。即以社会局的统计对象之一，绑票而言，几乎在同时，这位遗老因为读报以及在日常生活中经常发现上海有绑架案发生，即感叹道：“近来几乎日日有之，成何世界”。当然，不可否认的是，前清遗老的身份会使其对于国民党政权有着天然的不满，但是他所说的也未必完全不能反映现实。
在今天的观念下，如何理解民国时期的社会局?平台上的这则史料或许可以提供一定的参考。1949年，东北行政委员会(从解放战争到新中国成立初期，中国共产党在东北解放区的最高行政机关)将辖区内各社会局一律改为民政局，由此可见，尽管职权上仍然存在着相当的出入，但是曩日的社会局一定程度上可以从今日民政局的职能来理解，上图出自平台上的《哈尔滨特别市政府公报》。
总体来说，国民党治下的社会局就今天看来，管辖事务十分繁多，其产生有其西方的思想资源，也是对社会现状的因应，但是其权责如此之多，实效如何颇令人怀疑。同时，一个机构被冠以“社会”这个不大具体的此语，究竟具体要干些什么，常常是模糊不清的。因此，有的地方，同时设有教育局等局与社会局，有的地方社会局包揽一切，有的地方则是因为各种各样的原因，社会局不得不包揽一切。此外，往上社会局则有多个领导它的部委。
抗战军兴，为了动员民众，社会部成立，在正式创设各级社会行政机构的同时，一定程度上明确了其权责，然而这并不意味着问题的结束。如劳动局即可隶属于社会部，亦可隶属于内政部，最终则隶属于社会部。而决定这一点的，未必是学理上的结论或者是实务上的需要，而是派系斗争的结果。不过，如果一一确立权责明细，如后来一样设立若干个机构各司其职，如果没有充分的财政汲取能力的保证，仍然无济于事，即如前文陈之迈所批评的一样。
当然，如果说国民党政权以人民自治为要旨，设立这样一个权责繁重的社会局实无可厚非，然而就前述潘公展等人的言论看来，事实未必是如此。但总的来说，无论是社会局还是社会部，都是国民党在大陆统治的这些年中，十分重要的部门，有着十分明显的国民党的党派性格。国民党治下，社会行政机构的变革，固然反映了国民党政权的痼疾，但也反映了国民党人对于社会治理的思考与实践。
列宁在十月革命前夕曾说道，无产阶级一方面“能够把旧国家机构中一切具有压迫性和守旧性的东西以及其他不可救药的资产阶级的东西打碎，而用自己的新机构来代替它”，另一方面，“决不虚构什么工作组织形式，而是从资本主义那里把银行、辛迪加、良好的工厂、试验站、科学院等这些现成的组织形式夺取过来，我们还必须借用先进国家最好的经验”。如前所述，东北解放区一开始继承了国民党政权创立的社会局，在新中国成立前夕，即将其改为权责缩小的民政局，越来越接近今天的认知。尽管昔日的社会局不可同今日的民政局同日而语，但是，国民党政权当年的实践，却未必完全不能够给今天以启示。
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责任编辑：振中 最后更新：2020-07-13 21:23:18
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