论抗战时期的金融监管（七）
2017-06-15 08:49:43  来源：中国青年网  点击：  复制链接

　　三、抗战时期金融监管的特征与成本—收益分析

　　抗战时期的金融监管有两个突出显著特征：

　　一是在监管方式是典型的行政命令式监管。战时经济的特殊性决定金融监管主要只能靠行政部门以命令方式进行，金融机构能做什么，不能做什么，都由国民政府来规定，如果金融机构违反了政府规定，就会受到严厉的惩罚。抗战时期，国民政府先后颁布了诸如《非常时期安定金融办法》、《修正非常时期管理银行办法》、《非常时期管理银行办法》、《加强银行管理办法》、《统一发行办法》、《中央银行管理外汇办法》、《监督银楼业收兑金类办法》、《战时保险业管理办法》等金融法规，就是试图通过行政命令的方式来实现对金融业的控制。这种行政命令式的金融监管对维护抗战时期金融体系的稳定是必要的，不过无法有效解决两个问题：首先是信息不对称问题，即监管者不但不可能掌握其所需要的充分信息而且其所掌握的信息甚至有可能少于被监管者所掌握的信息;其次是经验不对称问题，即被监管者在他们的业务范围内比监管者拥有更多的经验，经验欠缺者不可能对经验丰富者实施有效的监管。这两个问题得不到有效解决，必然会增大金融监管的成本。

　　第二个特点是过分强调政府在金融业监管中的作用，忽视金融同业组织对金融业的自律作用和金融机构的内部控制与稽核作用。蒋介石和国民政府大员“被中国传统信念和现代独裁思想相合并起来的奇怪逻辑所支配”，认为“只要有绝对权威，什么东西都会有”。为了树立所谓政府绝对权威，国民政府颁布了系列法规严厉管制金融同业组织，一方面确实在一定程度上起到了制止金融同业组织和金融机构为谋求自身私利最大化而破坏国家金融体系的作用，但在另一方面也使金融同业组织的自律作用和金融机构的内部控制作用被严重削弱，结果是增大了抗战时期的金融监管成本。这是因为政府监管实际上是外部监管，而金融同业组织对金融业的自律作用和金融机构的内部控制与稽核则是内部监管，如果外部监管以内部监管为基础，就能降低监管成本，如果不注意发挥内部监管的作用，商业行庄的内部控制就不会成为一种自觉行为，外部监管也就难以奏效。

　　以波斯纳和斯蒂格勒为代表的芝加哥所建立的监管经济学理论认为，实施金融监管在带来收益的同时也要付出成本，并且，金融监管越严格，其成本也就越高。监管经济学建立了如下模型来解释金融监管严格程度与监管成本、收益之间的关系：

　　监管经济学模型显示，金融监管成本与金融监管严格程度呈同向变动关系，即金融监管越趋向严格，金融监管成本就随之上升，而监管收益则与金融监管严格程度之间先呈同向变动关系，当收益达到边际点是，两者之间就会呈反向变动关系。如上图所示：收益先升至C点，逐步接近收益与成本之差最大，A点所对应的监管程度为最优状态;随着监管程度的加大，收益开始下降，收益与成本之差也逐步缩小，当监管过于严厉时(达到B点时)，监管成本会等于收益，更严格的监管会使监管成本大于收益;B点对应的两条曲线的交点即为监管失灵状态。战时经济的特殊性使金融监管必须以维护金融稳定为第一目标，为实现这一个目标，监管当局必须采取严厉的措施实施金融监管。上面模型显示，监管成本与监管程度呈同向变动关系，因此，抗战时期严厉的金融监管同样引起了较高的成本。

　　第一，金融监管机构在执法过程中的寻租、腐败成本。诺思在研究历史上国家的作用时提出了著名的“诺思悖论”：即没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。之所以产生“诺思悖论”，是因为控制国家的人结成了利益集团，一旦利益集团控制了国家，它就完全可能会利用手中的权力谋取自身私利，从而滋生腐败。抗战时期，主要金融监管机构如财政部、四联总处、中央银行基本被孔祥熙集团控制，孔祥熙本人一身兼三任，既是财政部部长，又是四联总处副主席，还是中央银行总裁，孔氏集团的核心成员也在金融监管机构担任要职，如徐堪就是四联总处秘书长，孔祥熙的两个义子郭子美、郭景琨分别担任中央银行和财政部要员，这为孔氏集团借监管之机谋取私利大开方便之门。1943年，财政部将“1942年同盟胜利美金公债”交给中央银行国库局分发各地银行发行，总额为1亿美金，折合法币20亿元，1943年10月15日，财政部命令国库局停售美金公债，剩余的约5000万美元的债券全部交中央银行业务局购进。国库局局长受孔祥熙的指使，利用职权以低价购进，高价卖出，牟取暴利。据估计，此项贪污数目达法币二十六亿四千七百余万元。1944年，为遏制黄金市场上金价上涨，国民政府决定管制金价，统一由中国农民银行挂牌出售黄金，一般人买不到黄金，而孔氏集团经营的裕华银行却能大量购进，再以高价售出，“此一波折，国家失去了不少黄金，裕华得数万万之净益”。

　　第二，金融机构的规避管制行为所引起的成本。金融监管机构和金融机构是两个不同的利益主体，他们有各自的效用函数，因而他们都会尽最大努力来谋求自身利益的最大化。这表现为：金融监管机构总是想方设法将金融机构的一切行为纳入其管制范围之内，以牢牢地控制住金融机构，而金融机构则千方百计规避金融监管机构对他们的管制，以实现其经营利润的最大化，面对金融机构规避监管的行为，金融监管机构不得不采取更加严厉的监管措施来实施对金融机构的监管，这样一个监管——规避——更加严厉的监管的恶性循环导致了监管成本的提高。例如，为禁止商业行庄的商业性放款，财政部和四联总处采取严厉措施管制商业行庄的放款业务，这使商业行庄的资金无法找到生利的机会，为规避管制，商业行庄采取了汇款的方式来进行信用放款，反过来加大了财政部和四联总处监管商业行庄放款业务的成本。再如对银行利率的管制，为遏止利率的提高，1943年废除了比期利率代之以日拆利率，商业行庄的普通存贷款利率必须参照中央银行每日公布的日拆利率来作适当调整，最高限度报中央银行核定，但金融市场上存在三种高低悬殊的利率：最低的是国家银行利率，居中的是商业行庄报经核定的法定利率，最高的为黑市利率，这使商业行庄只能以高于法定利率的黑市利率来兜揽存款，在放款时商业行庄也不得不执行黑市利率，否则亏本。为规避国家管制利率的规定，商业行庄采取了作两套帐的办法，在“明帐”上以法定利率开展业务，以应付检查，而其真实的存放款利率则作在“暗帐”上，并且“暗帐”只有各行高级职员才知道，这进一步加大了金融监管部门监管市场利率的难度。

　　成本与收益如影随形，它们是对立统一的。金融监管对经济的贡献主要在于它能消除金融体系的内在脆弱性，达到维护金融安全和提高金融效率的目的，金融监管的收益也主要体现在这两个方面。

　　第一，维护了战时金融体系的安全。金融监管通过规范金融市场参与主体的行为、设置金融市场准入的最低标准、风险监管和金融救助等措施保证金融机构的质量，增加社会公众的信心，消减可能引起金融动荡的因素，从而保证经济、金融的安全稳定。在战时经济状态下，金融领域存在巨大的系统风险，如资金外逃、商业银行囤积居奇、外汇市场汇率剧烈波动、黑市利率充斥市面等，处于战时经济状态的任何国家，都把稳定金融作为战时金融监管的第一目标，也是战时金融监管的最大收益。抗战时期，针对商业行庄囤积居奇和逃避资金管制的行为，四联总处采取严厉的措施监管商业行庄的资产业务，把其资金从直接经营商业引导到生产领域，不仅缓减了大后方通货膨胀压力而且增加了物质供给;针对黑市利率充斥市面的状况，四联总处采取了提高存贷款利率、平抑黑市利率的措施，对于吸收游资、稳定物价起了一定的作用;针对外汇市场上诡秘多变的状况，四联总处积极介入外汇市场，采取了结汇、售汇管理和汇率管制等手段，起到了打击敌伪的套汇行为，维持法币价值稳定的作用;等等。本来，中国的金融体系是比较脆弱的，但在长达八年的时间里，中国金融体系却没有崩溃，最主要的原因就在于四联总处监管措施的得力。

　　第二，提高了战时资金的利用效率。信息不对称在一般市场上普遍存在，在金融市场尤其突出，战时金融领域的信息不对称主要表现为信息不完全，即信息供给不充分、故意隐瞒真实信息甚至提供虚假信息等，由于信息对于金融交易来说是非常重要的，信息不完全就会导致金融市场交易的不公正和效率损失，对此，只有依靠金融监管才能解决。抗战时期，商业行庄为追逐高额利润，不顾战时经济大局，隐瞒财务状况，把大量资金引入商业领域，引导物价以更快速度上涨，这便是资金使用效率的损失，四联总处对商业行庄贷款趋向实施直接管制，提高了战时资金的利用效率。

　　总体而言，抗战时期四联总处的金融监管所带来的收益要大于成本，因为金融监管保证了战时金融体系的稳定。

责任编辑：杨晴 最后更新：2017-06-15 08:50:05

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